Конференции

2025

Доклады Всероссийской научно-практической конференции по ведению федеральных регистров и государственных реестров нормативных правовых актов

Место Минюст России, г. Москва, ул. Житная, д. 14, стр. 1.

Жуйков Дмитрий Сергеевич

Заместитель Министра юстиции Российской Федерации

— Ну что, коллеги, начнём работу. Добрый день, уважаемые участники конференции. Рад приветствовать вас на ежегодной научно-практической конференции по ведению федеральных регистров и государственных реестров нормативно-правовых актов. Начиная с 2010 года мы совместно собираемся, обсуждаем проблемы, обмениваемся опытом по ведению регистров и реестров региональных и муниципальных нормативных правовых актов. Сегодня федеральные регистры — это уникальный ресурс, содержащий свыше семнадцати миллионов нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый год они в среднем пополняются более чем на один миллион актов. Особо хочу отметить вклад специалистов, ежедневно обеспечивающих функционирование регистров региональных и муниципальных нормативных правовых актов. Ваша работа требует высочайшей квалификации, внимания к деталям и глубокого понимания всего правотворческого процесса.

Ведение регистров муниципальных правовых актов является обязанностью органов государственной власти субъекта. В соответствии с требованиями Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», государственные органы обязаны обеспечивать достоверность и актуальность информации, содержащейся в информационных системах. Важность этой работы подчёркивается тем, что законодательством предусмотрена ответственность за неразмещение, размещение не в полном объёме, размещение недостоверной информации в государственных информационных системах. В эпоху цифровой трансформации особенно важно совершенствовать технологии ведения регистров, повышать достоверность и актуальность данных, обеспечивать единство правоприменительной практики, развивать межведомственное взаимодействие. Минюст видит потребность в создании современной системы, учитывающей тенденции автоматизации и интеллектуализации её функционала, включая применение средств искусственного интеллекта, в том числе сервисы по автоматической индексации текстов правовых актов, автоматизированному формированию текста правового акта с внесёнными в него изменениями, подготовке проект… проекта непосредственно самого акта. И, конечно, масштабирование такой системы в субъекты Российской Федерации.

Минюст России продолжает работать над этим вопросом, но с учётом ситуации в стране озвучить срок её внедрения и эксплуатации сейчас, ну, не готов. В рамках реализации полномочий Минюста России по систематизации законодательства, Минюстом России подготовлен проект типового закона субъекта Российской Федерации «Об организации работы по систематизации правовых актов в субъекте Российской Федерации», который сегодня будет представлен вашему вниманию. Кроме того, обсудим современные научные подходы к систематизации региональных и муниципальных правовых актов, роль цифровых технологий в систематизации законодательства. Ну, я думаю, что познакомимся с практическим опытом работы по систематизации нормативно-правовых актов, обеспечению их законности, а также ответим на вопросы, которые мы получили от вас в рамках подготовки к конференции.

Конференция представляет уникальную возможность поделиться своими достижениями, услышать мнения коллег, получить новые импульсы для дальнейшей работы. Уверен, что живой диалог и совместная работа позволят нам найти оптимальные решения для решения общих задач. Желаю участникам интересной, плодотворной работы, успехов в научной и практической деятельности. Ну и предоставляю слово для ведения Меншину Павлу Александровичу. Павел Александрович. — Сергей, спасибо.

Виноградова Елена Валерьевна

И.о. первого заместителя директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор

Тема доклада: «Документы стратегического планирования в системе правовых регуляторов на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»

У нас первый доклад — это Елена Валерьевна Виноградова, первый заместитель директора Института государства и права Российской академии наук. Она расскажет про иерархию правовых регуляторов на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и о месте документов стратегического планирования среди этих регуляторов. Елена Валерьевна, пожалуйста. Спасибо большое, Павел Александрович. Позвольте приветствовать всех участников сегодняшней конференции. И прежде чем я приступлю непосредственно к докладу, хотелось бы обозначить формат моего выступления, учитывая, что конференция практических работников, она всегда предполагает некий прагматизм, некую нормативность, некие жесткие рамки, которые существуют в рамках деятельности органов государственной власти, в том числе, конечно же, и Министерства юстиции Российской Федерации. Но постольку поскольку конференция имеет научный оттенок, я позволю себе говорить о тех форматах, о тех проектах, о той истории, которая имеет больше научное значение. Но как любая научная концепция, которая в конечном итоге существует и реализуется только в том случае, если в результате нескольких концепций образуется жесткий конструкт, позволяющий в дальнейшем совершенствовать и власть государственную, и правовые регулирования, если мы говорим о нормативной деятельности.

Вот концепции, которые на сегодняшний день существуют в рамках нормативного регулирования для органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, они очень часто подвергаются теоретическому анализу, концептуальному осмыслению. Но есть ряд актов, которые на сегодняшний день вне теоретического интереса. И моя задача сегодня — предложить или рассказать о том, что будет не вчера и что не сегодня, а что будет завтра. Постольку поскольку вот документов стратегического планирования на сегодняшний день, по данным реестра, который ведет Минэкономразвития — ну, тоже достаточно конструкция, на мой взгляд, небесспорная — вот на сегодняшний день документов стратегического планирования около 60 тысяч. То есть вот такое количество документов, которые, ну, являются регуляторами. Но как-то вне поля зрения и вне формата исследования, и формата исследования не только на уровне органов исполнительной власти, но и формата исследования учеными, исследователями.

Я полагаю, что вот этот формат изучения документов стратегического планирования в будущем он очень быстро придет в нашу жизнь, потому что реально он уже существует. Мы знаем о многих стратегиях, которые действуют. И Федеральный закон о документах стратегического планирования, он предусматривает, что это планирование осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектовом (региональном) и на уровне органов местного самоуправления. Это означает, что эти документы принимаются. Кем они принимаются, как принимаются, когда принимаются? Кто занимается их экспертизой? Соответствуют ли они другим законам, соответствуют ли они Конституции Российской Федерации? Каково их место в иерархии нормативных актов, если считать эти акты нормативными? Но если акты регулируют те или иные правоотношения, считать их ненормативными весьма сложно.

Тем не менее, эти акты существуют, и стратегии, которые действуют на сегодняшний день, они заполняют некое пространство, если раньше можно было говорить о том, что их можно было воспринимать как акты опережающего нормотворчества, создающие дальнейшее направление развития, но сегодня это не так. Эти акты, они реально существуют и они реально действуют. Если эти акты в виде указов Президента подписываются Президентом Российской Федерации, то место этим актам, безусловно, есть, это подзаконные нормативные акты, мы все об этом знаем, это регулятор безусловный. Но если эти акты подписываются исполнительной властью субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, тут возникает несколько теоретических вопросов. Во-первых, в системе разделения властей исполнительная власть, ну, вряд ли наделена столь широкими полномочиями по формированию правового пространства. И принятие этих нормативных актов, если все-таки считать их нормативными, оно должно подвергаться какой-то экспертизе.

Второй вопрос, который существует в рамках принятия вот этих актов, — это предмет, который регулируют эти акты. Этот предмет чем определен? Определен ли он Конституцией Российской Федерации? Вписывается ли он в систему, которая определена Конституцией в статьях семьдесят первой, семьдесят второй, семьдесят третьей? Это предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предметы ведения субъектов Российской Федерации и предметы ведения местного самоуправления. Ни из чего не следует, что эти нормативные акты каким-то образом создают общую цельную систему.

Поэтому я позволю себе немножечко сегодня в рамках этой конференции углубиться в историю вот документов стратегического планирования для того, чтобы исключительно для того, чтобы в порядке информации мы с вами все понимали, что они были, они есть, за ними будущее, и надо ждать, что вот в какое-то период времени эти документы станут частью анализа, который в соответствии с законом должен Минюст осуществлять для того, чтобы определять единство правового пространства Российской Федерации.

Итак, юридическая наука уделяет повышенное внимание исследованию вопросов систематизации законодательства. Российская наука всегда создавала теоретическую базу для системности и непротиворечивости нормативных актов, что предопределяется положениями и Конституции Российской Федерации, и других федеральных конституционных и федеральных законов. Отечественные исследователи, которые изучали акты стратегического планирования, как мы сейчас бы их назвали, но тогда они так не назывались, потому что первые исследования стратегических документов, они в России появились в период строительства железных дорог. И один из первых документов стратегического планирования касался именно этой экономической составляющей. Потому что прогноз, тот прогноз, который предполагает стратегическое планирование, он должен быть обоснован, он должен существовать и иметь базу в нормативном регулировании. И это не только экономика, это, безусловно, право. Такие фамилии, как Победоносцев, Пелигрим-Сорокин, Сперанский, который называл законы внутренней жизнью государства и полагал, что состав законов должен быть ясным, правильным и единообразным. История государства без законов не может иметь ни ясности, ни достоверности.

В системе нормативного регулирования современной России весьма значительное место отводится документам, правовая природа которых на сегодняшний день не имеет очевидной оценки. Это документы стратегического планирования, значение которых в решении вопросов реализации полномочий органов публичной власти возрастает с каждым годом. 29 апреля 1996 года в Российской Федерации была принята первая Государственная стратегия экономической безопасности. Широкий общественный резонанс и большое влияние на политику и экономику современной России оказали такие акты, такие документы стратегического планирования, как «Программа стратегического развития 500 дней» 1990 года, авторы которой Явлинский и Шаталин. Государственная стратегия развития до 2005 года, которая была одобрена правительством, но не утверждена. Стратегия 2010 года, авторы которой Греф, Дворкович, Набиуллина. Она была одобрена, но не утверждена. Мы все с вами помним такие акты, как майские указы Президента 2012 года. И на сегодняшний день реализуется стратегия, предложенная Минэкономразвития, Стратегия до 2035 года.

Кроме того, существует Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов, обратите внимание, до 2050 года. То есть стратегия принята, она существует. Кто из нас ее изучал? Каким образом положения этой стратегии могут быть реализованы в нормативных актах? Что будет, если они не будут реализованы? Ну, и сам шаг стратегического планирования — 2050 год — ну, честно говоря, меня немножко пугает, потому что, ну, каким образом можно говорить о том, что мы совершенно уверены, что мы такими темпами достигнем каких-то результатов, если эта стратегия утверждается в 2021 году, а ее результаты мы ожидаем в 2050 году. Это все разговор о небольшой, ну, мягко сказать, неочевидности нормативной природы вот этих документов.

Вот сегодня вот эти резонансные стратегии, о которых я только что сказала, они стали полигоном, площадкой для пилотных проектов новых для современной России регулирований. Вместе с тем, если говорить о ретроспективном анализе подобного рода документов, то, безусловно, такие великие ученые, как Вернадский, Кондратьев, Леонтьев, они закладывали основы вот стратегического планирования. И до революции, и после революции 1917 года Кржижановский и другие политические и научные деятельности вкладывали огромные ресурсы и серьезно рассчитывали на реализацию подобного рода документов. Для возрождения страны после революции в России был реализован долгосрочный стратегический план развития экономики страны. Мы все помним из школьных учебников — это план ГОЭЛРО, который очень долго существовал, и он был рассчитан на период 10–15 лет, и действительно, в 31-м году его реализация завершена. И в теоретическом, практическом аспектах план ГОЭЛРО не имел аналогов в мировой практике. Планирование в СССР осуществлялось центральными органами, Госпланом СССР, министерствами, ведомствами Советского Союза, а также госпланами союзных и автономных республик, местными плановыми органами. Например, плановыми комиссиями исполкомов краевых, областных, городских и районных советов депутатов трудящихся, а также плановым аппаратом на предприятиях. Система советского планирования в зависимости от срока включала три взаимосвязанных формы планов: долгосрочные, среднесрочные (это на пятилетку) и текущие (годовые). Долгосрочные определяли планы, приоритеты и генеральные направления экономического, технического и социального развития. Они разрабатывались на 15 лет с разбивкой по пятилеткам и продолжались каждые 5 лет. В СССР, начиная с 1928 года, основной формой государственного планирования стали пятилетние планы, разработка и контроль за исполнением которых осуществлялись Госпланом СССР. Роль данных планов точно охарактеризовал Сталин в политическом отчете Центрального комитета 15-му съезду ВКП(б). Цитата: «Наши планы есть не планы-прогнозы, не планы-догадки, а планы-директивы, которые обязательны для руководящих органов и которые определяют направление нашего хозяйственного развития и будущего в масштабе всей страны».

Действительно, вопрос о планировании во всех сферах имеет и имел и имеет много идеологического направления. Но неразумно относиться к этому методу деятельности как к устаревшему и характерному только для советской теории практики. В настоящее время есть необходимость научного изучения с учетом исторического развития новых социально-экономических реалий нашего государства этого юридического все-таки института.

После распада СССР исчезло не только пятилетнее планирование, но исчез из официальных документов и сам термин «планирование». Страна оказалась в режиме оперативного регулирования, а плановая работа на федеральном, отраслевом и региональном уровне свелась к краткосрочному прогнозированию динамики узкого перечня обобщающих показателей. Сложилась специфическая ситуация, где в результате реформ 90-х годов перестала существовать единая государственная система планирования, а альтернативная система планирования, удовлетворяющая условиям рыночной экономики и применяемой в России модели местного самоуправления, не сформирована по сей день.

Первая региональная стратегия в современной России была разработана в 1997 году в городе Санкт-Петербурге. Для работы над ее проектом был создан генеральный совет, состоящий из 146 человек во главе с губернатором города. Привлекали эксперты, организовано было 10 тематических комиссий и исполнительный комитет. Предварительно были проинтервьюированы 40 специалистов в различных областях, проведен опрос населения, проанализирован зарубежный опыт. Когда проект стратегического плана был готов, он был согласован с властью и профсоюзами. Принятый план регулярно корректируется по мере достижения целей с учетом изменений федерального законодательства, экономической, политической ситуации в стране и мире. Вместе с тем эта стратегия долгие годы была ориентиром для городских властей. Вот эту программу я привожу как пример ее принятия, ее рассмотрения и ее долгосрочность, долгосрочность ее существования как регулятора, потому что именно широкое обсуждение предполагаемого регулятора должно стать, предопределяет его долгую жизнь, его долгую эффективную жизнь. В 2008 году Минэкономразвития России подготовило проект концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Ну и первым документом, непосредственно регулирующим стратегическое планирование, стал Указ Президента Российской Федерации «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» от 12 мая 2009 года. Спустя 5 лет был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Это закон номер 172-ФЗ от 28 июня 2014 года, который стал основой новой системы государственного стратегического планирования.

В данной системе основными уровнями стратегического планирования являются федеральный, региональный и муниципальный, так закреплено законом. Систему государственного стратегического планирования с точки зрения пространственного критерия составляют федеральный, региональный и муниципальный уровень. Данная система должна строиться сверху вниз посредством принятия правовых актов государственного стратегического планирования от федерального уровня к региональному и муниципальному, и лишь на их базисе, на базисе комплексных актов должна быть основана, должны основываться пространственно-предметные критерии.

По мнению исследователей, юридическое прогнозирование должно охватывать пять уровней осуществления прогностических исследований, направленных на анализ и оценку: стратегии развития законодательства и правовой системы в целом, совершенствования отрасли законодательства, его институтов и норм, функционирования правовых учреждений и процессов правообразования и законотворчества. Эти аспекты касаются всей жизни нормативного акта, который должен приниматься, существовать и, возможно, прекращать свою деятельность только в результате реально существующих, возникших в стране и мире переходов к новым стратегическим, к принятию новых стратегических направлений. Поэтому документы стратегического планирования — это те акты, которые закладывают основу, закладывают развитие для законодательства в том числе.

Не случайно к документам стратегического развития, стратегического планирования, извините, в соответствии с законом, о котором я говорила, относится и послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, как вы знаете, осуществляется ежегодно. В этом послании Президент определяет для законодателей основные направления развития, основные направления совершенствования законодательства. И вот это послание, которое существует ежегодно, определяет и направление совершенствования законодательства. Без такого планирования вряд ли можно говорить о эффективности действующего нормативного регулирования. Вместе с тем, постольку поскольку и де-факто, и де-юре на сегодняшний день такие документы существуют, как я уже сказала, их существует достаточно большое количество.

Для науки важная задача — понять их место в иерархии нормативных актов. В рамках того, заявленного на этой конференции общего вопроса, очень важно понять, как работают, как принимаются документы стратегического планирования на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне органов местного самоуправления. Определить, что и как должно происходить с этими актами, и их место в системе актов, регулирующих правовую систему Российской Федерации при строительстве нашей суверенной российской государственности, которая является главной задачей для всех федеральных органов государственной власти. Спасибо большое. Елена Валерьевна, спасибо большое.

Меньшенин Павел Александрович

Директор Департамента систематизации законодательства Минюста России, кандидат юридических наук.

Тема доклада: «Проект типового закона субъекта Российской Федерации «Об организации работы по систематизации правовых актов в субъекте Российской Федерации»

Так, а следующий доклад мой. по проекту типового закона субъекта Российской Федерации об организации работы по систематизации правовых актов в субъекте Российской Федерации.

Так, ну, тут вашему вниманию представлена презентация. Всё, что говорю, оно там основные позиции будут отражены на слайдах. У Министерства юстиции Российской Федерации есть два базовых полномочия, которые отражены в Положении о Министерстве юстиции: это координация деятельности органов публичной власти в части систематизации региональных и муниципальных актов. И второе — это оказание методической помощи в систематизации таких актов. Следующий слайд, пожалуйста.

В рамках реализации этого полномочия Минюст России разработал два документа: это типовой закон об организации работы по систематизации правовых актов в субъекте Российской Федерации и перечень критериев эффективности деятельности региональных органов государственной власти по систематизации региональных и муниципальных правовых актов.

Вот, я эти документы буду называть типовой закон дальше и критерии эффективности. Что касается типового закона, то этот документ рекомендательный, можно его назвать типовой закон, можно его назвать модельный закон. В настоящее время он одобрен руководством Министерства юстиции и проходит согласование на уровне Администрации Президента. После прохождения согласования мы направим эти документы в субъекты. Опять же, как рекомендательные документы. В типовом законе прописаны основной терминологический аппарат, основные реперные точки: как проводить работу в систематизации, как распределять полномочия внутри субъекта Российской Федерации по организации этой работы.

Ну, все мы понимаем, что работа по систематизации, она в том или ином виде в каждом субъекте Российской Федерации проводится, просто терминологический аппарат и процедуры административные, они в каждом субъекте Российской Федерации разные. Вот мы здесь предлагаем понятийные аппараты и процедуры единые. Есть возможность этот документ, поскольку он сформулирован в рамках полномочий, то можно его имплементировать и применять. И тут сразу скажу, что есть положительный опыт вот такой имплементации. У нас есть межведомственная рабочая группа, которая утверждена распоряжением Президента Российской Федерации, это по систематизации правовых актов органов публичной власти всех уровней. В рамках этой межведомственной рабочей группы Министерство юстиции подготовило проект указа по систематизации, ну, там по разным причинам дальше проекта этот документ не нашел… не пошел, но Брянская область взяла положения этого проекта и утвердила их у себя в виде распоряжения губернатора. Именно в той терминологии, которая была проек… в проекте. И этот документ уже действует, ну, практически полтора года в том виде, как закладывалось Минюстом России. Ну вот типовой закон, он пошел еще немножко дальше и углубленней, чем вот тот проект указа.

Дальше я расскажу… Я не буду пересказывать конкретные полномочия, документ мы направим, вы его изучите. Я расскажу основные задачи, которые ставятся в типовом законе.

Так, следующий слайд, пожалуйста.

Какой предмет этого закона? Это отношения, направленные на организацию работы по систематизации региональных и муниципальных нормативных правовых актов. Мы там предлагаем понятие систематизации. Ну, судя по анализу нормативных правовых актов региональных, в принципе, систематизация, она определяется, но она определяется через кодификацию, инкорпорацию, консолидацию и так далее. В принципе, это определение, оно, ну, для практических целей мало что дает. Мы немножко по-другому это переиграли. Мы понимаем систематизацию как постоянная и проводимая на плановой основе деятельность региональных и муниципальных органов публичной власти, которая направлена на…

На что она направлена? Во-первых, на приведение региональных и муниципальных актов в согласованную упорядоченную систему. Подготовку текстов нормативных правовых актов в электронном виде, в том числе с внесенными изменениями. И верификацию и учет таких текстов нормативно-правовых актов. Следующий слайд, пожалуйста.

Теперь по задачам. Пять задач в этом законе. Первая задача — это выявление и устранение дефектов правового регулирования. Напомню, речь идет о задачах организации работы по систематизации. Дефекты правового регулирования — этот термин также упоминается в нормативных правовых актах ряда регионов. Что в этом законе предлагается понимать под дефектами правового регулирования, что необходимо искать и с чем нужно бороться? Это нормативно-правовые акты с однородными предметами, нарушение единства терминологии, наличие нормативных правовых актов, которые фактически утратили силу, но не отменены, это дублирование, коллизии, противоречия и пробелы в правовом регулировании.

Следующая задача — это обеспечение соответствия региональных и муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Третья задача — направление сведений в регистры региональных и муниципальных правовых актов.

Четвертая — это работа с текстами нормативных правовых актов, в том числе с внесенными изменениями: это подготовка текстов, в том числе с внесенными изменениями, их верификация и учет.

И пятая задача — это наличие нормативного регулирования в субъекте по организации работы по систематизации. Следующий слайд, пожалуйста.

Дальше я буду соотносить задачи, которые обозначены в типовом законе, с теми критериями эффективности, которые мы также разработали. По критериям эффективности я вернусь чуть позднее, что это такое и как мы видим эту историю. Итак, две задачи — это выявление и устранение дефектов правового регулирования (что понимается под дефектами, я уже сказал) и обеспечение соответствия региональных и муниципальных актов федеральному законодательству. Вот реализация этой задачи мы предлагаем оценивать ее следующими критериями. Это нормативное закрепление анализа на постоянной основе нормативных правовых актов на наличие дефектов правового регулирования. Ну, в общем, отчасти это и сейчас реализовано во многих субъектах Федерации в рамках правового мониторинга или в рамках других процедур. Следующий критерий — это наличие ежегодного плана систематизации региональных и муниципальных нормативно-правовых актов. Третье — это отмена региональных нормативных правовых актов в связи с утратой их актуальности. И четвертое — проведение в регионе правовой экспертизы муниципальных нормативно-правовых актов. То есть вот это те критерии, наличие которых, ну, как бы мы предлагаем по ним оценивать вот реализацию такой задачи. Следующий слайд, пожалуйста.

Следующая задача, обозначенная в типовом законе, — это направление сведений в регистры и реестры региональных и муниципальных нормативно-правовых актов. Но там критерии понятные и логичные: это соблюдение сроков направления и отсутствие фактов непредоставления документов. В общем, это и сейчас как бы анализируется и проводится.

Следующий слайд, пожалуйста.

Следующая задача — это работа с текстами нормативно-правовых актов, в том числе с внесенными изменениями. Какие критерии здесь? Это подготовка текстов региональных нормативно-правовых актов в актуальной редакции в самом регионе. Здесь я сразу хочу оговориться, что не идет речь о том, что Министерство юстиции понуждает регионы у себя в обязательном порядке… и и нет как бы сейчас задачи зарегулировать это на нормативном уровне. Сейчас это остается на усмотрение своего региона. Ну, мы, как министерство, как Дмитрий Сергеевич сказал, мы видим необходимость в подготовке сервиса для правотворцев, чтобы этот сервис готовил актуальные редакции. Вот при условии наличия такого сервиса, вот дальше мы бы уже настаивали на том, чтобы в обязательном порядке регионы готовили. Без сервиса — это носит рекомендательный характер. Вот, но для себя все-таки наличие практики подготовки в регионе актуальных редакций своих актов мы это ставим как бы как плюсик за организацию работы по систематизации. Это как для региональных, для муниципальных, в общем, то же самое.

Следующее — должно быть должностное лицо, которое уполномочено заверять электронной цифровой подписью тексты нормативно-правовых актов в актуальных редакциях.

Следующий критерий, я о нем сейчас чуть подробнее расскажу, — это наличие в субъекте механизма обеспечения достоверности текстов региональных и муниципальных правовых актов, размещенных в справочных правовых системах. Давайте следующий слайд, я вот сейчас расскажу, о чем речь.

Речь вот о чем. Есть закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Вот что буквально следует из этого закона? Следует вот что, что региональные и муниципальные нормативно-правовые акты — это информация о деятельности органов публичной власти. Пользователи этой информации, в том числе граждане и организации, имеют право получать достоверную информацию о деятельности органов публичной власти, включая тексты нормативных правовых актов. Региональные органы и муниципальные органы, в свою очередь, в соответствии с этим законом, они организуют доступ к этой информации, в том числе текстам нормативно-правовых актов, и контролируют обеспечение доступа к информации, и создают необходимые условия для доступа к информации.

Одна из возможностей предоставления доступа к информации — это направление документов в коммерческие справочные правовые системы. Но, опять же, это информация о деятельности органов публичной власти, и это ваша информация, за нее отвечаете вы, даже если она размещается в справочных правовых системах. Раз так, то в соответствии с этим законом желательно, чтобы был обеспечен механизм проверки качества той информации, которая размещается в справочных базах в коммерческих.

Следующий слайд, пожалуйста.

Это задача обеспечивания регулирования организации работы по систематизации. Ну, здесь как бы критерии просто, ну, наличие специализированного акта и наличие утвержденных органов, которые отвечают за систематизацию. Ну, во многих регионах это, в общем, уже есть. Дальше следующий слайд.

Немножко подробнее расскажу о критериях эффективности, как мы их предлагаем считать и чуть дальше, как мы их предлагаем реализовать. Что касается таких задач, как выявление и устранение дефектов правового регулирования и обеспечение соответствия федеральному законодательству, мы тут видим получение информации от самих регионов. И формат получения информации — это ведется данная работа или не ведется данная работа, да/нет. Что касается задачи направления сведений в регистры, то здесь мы сами будем… территориальное управление Минюста России и Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации смогут уже более детализированно посчитать, что, в какие сроки там поступало. И работа с текстами нормативных правовых актов — тоже мы планируем получать от регионов в формате «да, ведем», «да, не ведем». Следующий слайд.

Теперь по самим критериям эффективности. Сразу скажу, что это не оценка для публичного размещения, это больше информация для самого Министерства юстиции, чтобы понимать, как организована работа по систематизации в регионах, чтобы в дальнейшем использовать эту информацию для методической работы или для координации этой работы. Эта информация не публичная, рейтинг в классическом виде — первое, второе, третье место и так далее — мы не планируем делать, баллы будут выставляться в том порядке, как регионы указаны в Конституции Российской Федерации.

В настоящее время мы видим так, что результаты оценки будут направляться в докладе о результатах ежегодного анализа организации и развития местного самоуправления. Вот, это как бы документ не открытый. Вот, но до субъектов, в общем, эту информацию мы готовы доводить. Уважаемые коллеги, у меня здесь всё. Вот, если будут вопросы, предлагаю это перенести на как бы вторую половину. Спасибо.

Манахова Юлия Владимировна

Директор Департамента конституционного законодательства Минюста России, кандидат юридических наук.

Тема доклада: «Актуальные вопросы реализации полномочий Минюста России и его территориальных органов по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и государственной регистрации уставов муниципальных образований»

— Вот, и следующий доклад у Юлии Владимировны Монаховой, это директор Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции. Юлия Владимировна расскажет о проведении органами юстиции правовой экспертизы нормативных правовых актов и государственной регистрации уставов муниципальных образований.

— Добрый день, уважаемые участники конференции. Я хотела бы остановиться на теме обеспечения единства правового пространства и работе, соответственно, Министерства юстиции, территориальных органов Министерства юстиции и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прежде всего правовых служб в обеспечении, в эффективном обеспечении единства правового пространства. Приведу статистику, которую показывает наша совместная эффективная работа на этом направлении. За десять месяцев текущего года территориальными органами Минюста проведена правовая экспертиза более 139 тысяч нормативно-правовых актов субъектов. Это на десять процентов больше, чем за аналогичный период прошлого года. Мы видим, что постоянно идёт увеличение регионального законодательства. Нарушения были выявлены в целом в 3025 актах, но уже к концу года было, устранены противоречия в 2506 актах. Это благодаря слаженной работе как территориального органа, и, соответственно, правовых служб органов государственной власти субъектов.

Зарегистрировано сейчас почти 12 тысяч уставов муниципальных образований и муниципально-правовых актов о внесении изменений в них. Вынесено 432 решения об отказе в регистрации. За аналогичный период прошлого года отказов было 621. Здесь мы тоже видим работу совместную: и Министерства юстиции, и органов государственной власти как субъектов, и органов местного самоуправления, прежде всего наша работа — это в реализации методической помощи при, соответственно, внесении изменений в уставы муниципальных образований.

В настоящее время, ну, актуальные правовые вызовы, такие как необходимость балансирования между централизацией и развитием региональной и муниципальной инициативы, требуют от Минюста постоянного совершенствования методик экспертизы и усиления взаимодействия с региональными и местными властями. Всем известно, что 19 июня вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Вступление в силу данного закона явилось отправной точкой для начала муниципальной реформы. Этот закон долго обсуждался, и сутью этой данной реформы является интеграция местного самоуправления в общую систему власти, в обеспечение единства публичной власти. Её целями является повышение эффективности управления, устранение так называемой «матрёшечной системы», при которой небольшие поселения не имели достаточных ресурсов. Их функции выполняли муниципальные районы, финансовые и трудозатратные. И, соответственно, устранение такой системы позволит с консолидировать бюджеты за средст… посредством укрупнения муниципалитетов.

Основные нововведения муниципальной реформы — это, ну, три можно назвать, три нововведения. Это переход на одноуровневую систему, остаются у нас такие виды муниципальных образований, как муниципальный округ, городской округ, ну и внутригородское муниципальное образование. Вместе с тем федеральным законом предоставлено право субъектам сохранить двухуровневую систему: районы и поселения или принять решение и перейти на одноуровневую. Следует отметить, что количество муниципальных образований, сведения о которых включены в государственный реестр в связи с процессом их укрупнения, ежегодно снижается. То есть мы по статистике видим, что идёт процесс укрупнения, и, соответственно, с начала данной муниципальной реформы мы видим, что будет этот процесс увеличиваться и будет постепенно, так называемое, схлопывание небольших муниципальных образований.

Следующее нововведение федерального закона — это полномочия органов местного самоуправления. Сразу скажу, что эти новые правила вступят только с 1 января 2027 года, но уже работа ведётся по, соответственно, их осмыслению. Там три вида полномочий органов местного самоуправления — это неотъемлемые, это так называемое утверждение бюджета, штатное расписание, установление налогов. Те, что могут переданы быть законом субъекта от муниципалитета наверх к региону, и те, что могут быть законом субъекта обратно от субъекта Российской Федерации переданы на уровень муниципалитета. Ну, это дорожная деятельность, обращение с отходами.

Основная, основная роль в настройках, соответственно, полномочий органов местного самоуправления отведена региону. И здесь будет возникать очень много вопросов. Мы уже получаем через свои территориальные органы в рамках обсуждения (у нас есть отдельная лента, форум) именно с правильным распределением этих полномочий, особенно если субъект принял решение о сохранении двухуровневой системы. Именно как распределить правильно полномочия между муниципальным районом и поселениями. Здесь я сразу хочу сказать, что давайте какие-то такие проблемные вопросы обсуждать совместно и ставить задачи нашим территориальным органам, а территориальные органы уже Министерства юстиции будут советоваться с нами, и мы будем решать каждую проблему и вырабатывать практику, ну, по мере, соответственно, принятия всего регионального законодательства, которое вот по полномочиям нам предстоит.

Ещё одно нововведение — это передача главе региона права вносить кандидатуры на должность главы муниципального образования на рассмотрение представительного органа муниципалитета и отрешать глав муниципалитетов от должности за неисполнение обязанностей в отношении, прежде всего, переданных государственных полномочий. Исходя из мониторинга развития местного самоуправления, которое ведёт Министерство юстиции, большинство глав муниципальных образований сейчас избирается по конкурсу из состава представительного органа муниципалитета. По новому федеральному закону глава муниципального образования будет совмещать в себе и муниципальную, и государственную должность. Это связано, соответственно, и с повышением ответственности у главы перед главой субъекта. По состоянию на 1 января 2025 года полностью перешли на одноуровневую систему организации местного самоуправления 22 субъекта.

В настоящее время, ну, как я уже сказала, нам предстоит большая работа с региональным и муниципальным законодательствами. Нами разработаны были типовые перечни региональных актов, которые подлежат приведению в соответствии с новым регулированием, а также типовые уставы муниципальных образований. Соответствующие перечни и типовые уставы были направлены для использования в работе в региональные администрации и муниципалитеты. Расширена нами также форма ежегодного мониторинга местного самоуправления, что позволит нам понять срез в тех субъектах, которые сохранили двухуровневую систему: соответственно, как они распределили полномочия. Это тоже будет очень интересно, но этот соответствующий доклад мы представляем в июне следующего года и мы надеемся за информацию от субъектов.

При перераспределении полномочий и при сохранении двухуровневой системы, действительно, федеральный закон предоставил право субъекту устанавливать свои особенности, но при установлении особенностей, мы уже на практике видим, нужно учитывать весь нормативный акт. То есть мы не можем сказать, что субъект имеет здесь преимущественное право и не учитывать нормы федерального законодательства. Поэтому ряд вопросов, которые мы уже изучили, например, там, по отзыву депутата, мы не можем сказать, что закон субъекта может отличать, делать отличное регулирование от Федерального закона 131-го.

В завершение несколько слов я хочу сказать, что сейчас подготовлен Министерством юстиции, ну, в развитие даже, можно сказать, муниципальной реформы, следующий федеральный закон — это «О контрольно-надзорной деятельности», которая осуществляется за органами местного самоуправления. Законопроект находится в Государственной Думе, мы сейчас осуществляем его юридическое сопровождение. И основным, основными там проблемами, которые были для муниципалитетов — это было большое количество проверок, сроки выполнения очень были краткосрочные предписания. Они не учитывали формирование местных бюджетов, процедур муниципальных закупок. Законопроект попытался наладить эти алгоритмы, оптимизировать взаимодействие контрольных органов и органов местного самоуправления, закрепили рискориентированный подход, внедрили профилактические мероприятия, механизм продления сроков и даже освобождение от административной ответственности в случае, если там предписание органом местного самоуправления будет выполнено в срок исполнения предписания. Применение этих механизмов позволит, ну, оптимизировать работу и контролируемых лиц, и контрольно-надзорных органов. И, соответственно, конечно, будет оптимизировать снижению расходов местных бюджетов.

В следующем году от, соответственно, от Министерства юстиции потребуется принятие ряд подзаконных нормативно-правовых актов. Данный федеральный закон тоже вступает с 1 января 2027 года, но там предполагается вплоть до сентября 28-го года переходный период для того, чтобы контрольные органы смогли совместно с прокуратурой составить правильно планы проверок и согласовать с органами прокуратуры.

Я предлагаю все вопросы, которые, я думаю, у вас их много по новому 33-му Федеральному закону, муниципальной реформе, да, также обсудить на второй части и, как я уже сказала, более активно взаимодействовать с нашими территориальными органами, и они нам ваши вопросы всегда передают и онлайн, и письменно. Мы всегда будем стараться на них отвечать, и если какие-то проекты, то даже спорные, давайте их вместе согласовывать, чтобы у нас, ну как бы законодательство в этой части было оптимальным и эффективным. Спасибо за внимание.

Глущенко Мария Игоревна

И.о. директора Департамента законодательства об обороне, безопасности и судопроизводстве Минюста России.

Тема доклада: «О результатах проведенного анализа законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях»

А сейчас доклад Марии Игоревны Глущенко — это руководитель Департамента законодательства об обороне, безопасности и судопроизводстве Министерства юстиции. Мария Игоревна расскажет о результатах проведения анализа законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Мария Игоревна, пожалуйста.

— Спасибо, Павел Александрович. Добрый день, уважаемые участники конференции. Как правильно сказал Павел Александрович, в своём выступлении я расскажу об анализе законодательства субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности, который был проведен нашим департаментом в рамках реализации одной из ключевых задач Минюста на этот год. А… Большая была проделана работа, есть чем поделиться, но начать мне бы хотелось с небольшой исторической справки. Я думаю, это будет интересно.

Итак, первая кодификация российского законодательства об административных правонарушениях состоялась с принятием Кодекса РСФСР в 1984 году, в котором был установлен исключительно законодательный порядок регулирования административной ответственности и концептуально объединены в одном акте нормы материального и процессуального права, в том числе процедурные основы механизма возбуждения дел об административных правонарушениях, обжалования наложенных взысканий, а также закреплены гарантии процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях.

Однако, начиная с 1991 года, за рамками продолжавшего действовать КоАП РСФСР стали активно приниматься федеральные законы, посвящённые регулированию новых рыночных отношений. В частности, в новом законодательстве Российской Федерации начала формироваться параллельная система административно-деликтного регулирования в отношении негосударственных хозяйствующих субъектов, а именно юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Таким образом, в 90-е годы сформировался массив федеральных законодательных некодифицированных норм из 285 составов административных правонарушений. Существенно способствовало процессу размывания ранее единой системы административно-деликтного законодательства и активное законотворчество субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, которое началось после 91-го года и за последующие 10 лет привело к формированию хаотичного и противоречивого массива регионального законодательства об административной ответственности.

Всё это стало… вызвало потребность во второй кодификации российского законодательства об административных правонарушениях, работа над которой началась с момента принятия Конституции в 93-м году и завершилась принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в 2001 году. Таким образом, в настоящее время законодательство об АП состоит из федерального КоАПа и принимаемого в соответствии с ним… принимаемых в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В 18 субъектах Российской Федерации приняты соответствующие кодексы, а в 70 законы. А… Единственным субъектом, где еще пока нет закона об административной ответственности, остаётся Херсонская область. А субъектом, где законы об административной ответственности не систематизированы в рамках одного законодательного акта, — Иркутская область.

Хочу подчеркнуть, что согласно позиции Конституционного Суда, Конституция Российской Федерации, определяя сферу ведения Федерации и сферы совместного ведения Федерации и её субъектов, устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом данные законы и акты не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения как Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов.

Вместе с тем проведенный анализ регионального законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о том, что субъектами Российской Федерации данные требования, а-а, не всегда соблюдаются. При этом законы субъектов иногда не в полной мере не соответствуют не только прямым предписаниям федерального кодекса, но и общим подходам к формированию законодательства об АП, изложенном в решении решениях Конституционного Суда.

Можно выделить следующие наиболее часто встречающиеся недостатки законов субъектов об административной ответственности. Итак, первое: в более 90 % региональных актов выявлены случаи конкуренции между нормами законов субъектов и КоАП. А полагаем, что это связано, с одной стороны, с тем, что регионы не всегда своевременно отслеживают изменения, вносимые в КоАП по предметам совместного ведения. А с другой стороны с тем, что нормы субъектовых законов сформулированы абстрактно, а корреспондирующие им отраслевые акты нередко воспроизводят требования федеральных законов.

Вместе с тем бывают случаи возникновения и немотивированной конкуренции, когда субъекты устанавливают ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, или в случаях, когда в соответствии с федеральным законом ответственность за нарушение тех или иных требований в конкретной сфере, ну, например, градостроительной, а… в том числе конкретизированных в региональном законодательстве, может быть предусмотрена только в КоАП. В связи с этим важно отметить, что любая конкуренция норм должна устраняться ясным для правоприменителя образом в целях недопущения двоякого толкования одних и тех же положений законов и формирования избыточного усмотрения, например прямым указанием на конкретные нормы КоАП, а не Кодекс в целом.

Второй наиболее часто встречающийся недостаток — 80 % случаев — касается несоблюдения конституционного конституционных требований формальной определённости, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. А… Выражается это в использовании терминов, содержание которых в отраслевом законодательстве не раскрывается, неопределённости формулировок регулятивных норм, за нарушение которых устанавливается ответственность, нарушения требования личной виновной ответственности.

Другой часто встречающийся недостаток — 68 % случаев — это установление административной ответственности при отсутствии корреспондирующих в законодательстве запретов и обязанностей. Напомню, что согласно пункту первому части первой статьи 1.3.1 КоАП законами субъектов об административных правонарушениях может быть установлена ответственность только за нарушение законов и иных НПА субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. В связи с этим субъекты Российской Федерации не могут в своих законах устанавливать административную ответственность, так сказать, просто по вопросам, не отнесённым к компетенции Российской Федерации. В данном случае обязательно наличие корреспондирующего нормативно-правового акта субъекта или органа местного самоуправления, принятого в пределах их компетенции и с учётом предметов ведения.

Таким образом, до утверждения соответствующих актов недопустимо устанавливать в региональных законах об административной ответственности ответственности за нарушение общепринятых, а, норм нравственности и морали, несоблюдение внутренних актов организаций, не являющихся нормативно-правовыми актами. А также недопустимо установление административной ответственности за неисполнение требований договоров, заключаемых как между частными лицами, так и с органом публич… с органами публичной власти. Потому что, согласно Гражданскому кодексу, договорные обязательства, а также имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации.

Дополнительно хотелось бы отметить, что законодательство об административных правонарушениях не может подменять собой другие отрасли права и выходить за предмет своего правового регулирования. В связи с этим случай установления административной ответственности с одновременным закреплением корреспондирующей обязанности в примечании к норме закона об административных правонарушениях противоречит требованиям федерального законодательства.

В целом, как недостаток, можно выделить и несоблюдение предмета правового регулирования законодательства об АП и закрепление в соответствующих законах субъектов требований отраслевого законодательства. Например, закрепление в диспозициях норм и примечаниях к ним отраслевых терминов, определение круга правомерных действий и исключений из общего правила, не предусмотренных отраслевым законодательством, дословное дублирование объёмных требований отраслевого законодательства без учёта необходимости их последующей актуализации. Либо регламентация вопросов зачисления сумм взысканных принудительно и уплаченных добровольно сумм административных штрафов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Распространённым недостатком также является вторжение норм региональных КоАП в предмет ведения Российской Федерации при изложении общих и процессуальных положений. Сам по себе такой подход не является ошибочным, а в плане того, что субъекты нередко воспроизводят в своих актах общие положения КоАПа. А… Но такие нормы не всегда актуализируются с учётом корректировок, вносимых в общие положения КоАП. Кроме того, зачастую нормы федерального кодекса излагаются своими словами, что приводит к искажению их изначального смысла. Санкции некоторых региональных актов противоречат установленным КоАП ограничениям минимальных и максимальных размеров налагаемых штрафов. Кроме того, в нарушение требования примечания к статье 2.4 КоАП законами субъектов вводится самостоятельная ответственность для индивидуальных предпринимателей.

В качестве ещё одного недостатка важно отметить отсутствие в некоторых региональных законах указания на должностных лиц, которые уполномочены администрировать те или иные дела об административных правонарушениях. При этом может отсутствовать указание как на лиц, которые уполномочены составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, так и лиц, которые их рассматривают. А… Следует учитывать также, что предусмотренное КоАП полномочие прокуроров по возбуждению дел о любых административных правонарушениях является крайней мерой реагирования на нарушения, выявленные ими в рамках надзора за соблюдением Конституции и исполнением федеральных законов, а потому не должны истолковываться как подменяющие функции иных государственных органов. Иногда полномочия по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях передаются сотрудникам частных организаций, которые не являются должностными лицами государственных органов, что, а, также является недопустимым.

В завершение отмечу, что, а, результаты проведённого мониторинга будут направлены департаментом в территориальные органы Минюста в целях дальнейшей унификации и совершенствования законодательства об административной ответственности. А… Департамент со своей стороны выражает готовность оказывать любую консультативную помощь по данному вопросу. Благодарю за внимание. — Мария Игоревна, большое спасибо, что поделились наработками.

Рюмшин Константин Юрьевич

Федеральная служба охраны Российской Федерации, доктор технических наук.

Тема доклада: «Развитие государственной системы правовой информации»

Вот, а сейчас докладом выступит Константин Юрьевич Рюмшин, представитель Федеральной службы охраны Российской Федерации, доктор технических наук. Он расскажет о развитии государственной системы правовой информации в Российской Федерации. Так, презентация, презентация есть, всё. Константин Юрьевич, пожалуйста.

Константин Юрьевич Рюмшин: Коллеги, добрый день. Так… Рад всех приветствовать. Вашему вниманию представляется доклад на тему: «Развитие государственной системы правовой информации в Российской Федерации».

В соответствии… Будьте добры, первый слайд. Угу. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 года номер 1013, к полномочиям Федеральной службы охраны Российской Федерации в том числе относится обеспечение развития государственной системы правовой информации и функционирования и развития «Официального интернет-портала правовой информации». Следующий слайд.

В целом государственная система правовой информации представляет собой совокупность информационно-функциональных подсистем правового характера, обеспечивающих правотворческий процесс органов государственной власти, государственных органов и органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят в единую систему публичной власти. А также: официальное опубликование правовых актов в электронном виде, ведение интегрированного полнотекстового банка правовой информации, хранение и обеспечение доступа к правовой информации в электронном виде. Следующий слайд.

Работа по созданию государственной системы правовой информации стартовала в далеком 1993 году при координации Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, в рамках исполнения Концепции правовой информатизации Российской Федерации, утвержденной Указом Президента номер 966 от 28 июня 1993 года. Инструментом… самое главное, что главной целью концепции стало построение общенациональной правовой информационной системы, охватывающей все субъекты Российской Федерации и органы публичной власти в Российской Федерации. Инструментом же реализации данной цели стала система, которая в качестве организационно-технологической среды базируется в том числе на инфраструктуре подразделений органов государственной охраны в субъектах Российской Федерации. На начальном этапе создания государственной системы правовой информации ее основным ядром составлял эталонный банк правовой информации, который был создан по распоряжению Президента Российской Федерации номер 536-рп от 24 сентября 92 года и соответствующих указов номер 477 и 663 от 93 года. Совместно с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Федеральной службой охраны была разработана технология формирования и ведения эталонного банка, развернуты работы по его функциональному наполнению как вновь принимаемыми актами, так и ретроспективных фондов. Эталонный банк были включены федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации, а также решения Конституционного Суда.

Одновременно были начаты работы по созданию инфраструктурных и технологических составляющих эталонного банка. Вследствие чего был создан распространяемый вариант эталонного банка правовых данных — информационно-правовая система «Банк правовых актов», которая на тот момент базировалась на операционной системе Windows и системе управления базами данных Microsoft Access. Однако уже в 1997 году стартовали работы по ведению банков правовых актов субъектов Российской Федерации и интеграции их… в… в эталонный банк данных. Что как синергетический эффект позволило создать в Российской Федерации единую систему распространения в электронном виде правовых актов всех уровней.

Также был выполнен ряд работ, направленных на технологическое развитие эталонного банка данных правовой информации. Обновленная информационно-правовая система получила наименование «Законодательство России» и функционировала на базе таких программных продуктов, как Apache, MySQL Server и других. Необходимо отметить, что информационно-правовая система «Законодательство России» является зарегистрированным электронным периодическим изданием. В целях обеспечения достоверности и целостности хранимой и передаваемой информации были инициированы работы по внедрению соответствующих технологий по распространению правовых актов в электронном виде.

Будьте добры, следующий слайд. Как тут с микрофоном разобраться… Угу. Спасибо. В целях обес… Во. То есть меня никто не слышал? Или слышали? Да? Замечательно. Командный голос не подвел. В 2008 году был осуществлен переход на новую технологическую платформу и была начата работа по созданию государственного сайта правовой информации спецсвязи ФСО России, который был введен в эксплуатацию в марте 2009 года. На сайте были размещены следующие разделы, такие как: «Государственный… перечень новых поступлений законодательства России» и «Центры правовой информации», в которых отображались данные об этих центрах, в которых… функционировали как на территории Российской Федерации, так и за рубежом, где граждане могли бесплатно получить доступ к правовой информации в электронном виде. Новацией того времени стало то, что впервые в истории российского сегмента сети Интернет в свободном, бесплатном и круглосуточном доступе появились в полном объеме государственные информационно-правовые ресурсы. Будьте добры, следующий слайд.

В 2011 году государственный сайт был модернизирован в «Официальный интернет-портал правовой информации» со всем уже известным доменным именем pravo.gov.ru, который в соответствии с законодательством Российской Федерации входит в состав государственной системы правовой информации. Портал также зарегистрирован как государственное… как средство массовой информации (сетевое издание), а также зарегистрирован как федеральная государственная информационная система. Статус портала как источника официального опубликования определен в 5-м Федеральном законе, указами Президента Российской Федерации. В настоящее время официальный сайт Президента Российской Федерации (kremlin.ru), Правительства Российской Федерации (government.ru) информационно интегрированы с порталом. Ссылки на портал размещены более чем на 1080 официальных сайтах органов государственной власти федерального и региональных уровней, а также в интернет-ресурсах социальной направленности.

Позвольте остановиться немного на подсистеме официального электронного опубликования государственной системы правовой информации. Как было отмечено ранее, в соответствии с 5-м Федеральным законом от 14 июня 94 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редакции от 21 октября 11 года) было определено, что «Официальный интернет-портал правовой информации» (pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации. Портал был определен как действующий и как потенциальный источник опубликования… опубликования широкой номенклатуры правовых актов. Уже 10 ноября 11 года на портале впервые было размещено уже более 40 правовых актов, подписанных Президентом Российской Федерации. Это федеральные законы, распоряжения и указы Президента Российской Федерации.

В 2014 году проект по официальному электронному опубликованию был трансформирован в общегосударственный. Во исполнение Указа Президента номер 198 от 2 апреля 14 года «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации» на портале начато размещение и опубликование законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации. По состоянию на сегодняшний момент портал законодательно закреплен в качестве источника официального опубликования в 86 субъектах Российской Федерации — законы и иные правовые акты которых размещаются на портале. В том числе нормативно-правовые акты исполнительных органов субъектов Российской Федерации. На текущий момент только город Москва, Запорожская, Херсонская область не используют официальный интернет-портал правовой информации для опубликования.

Необходимо отметить, что разработанные в системе официального электронного опубликования отдельные технические решения — такие как, например, уникальный номер электронного официального опубликования — со временем стали неотъемлемой честью… частью юридико-технического оформления правовых актов. Размещение правовых актов на портале дает существенное преимущество по сравнению с использованием старых «бумажных» технологий. Так, например, это оперативность и возможность опубликования правовых актов большого объема. Ярким примером использования инструмента оперативности официального опубликования правовых актов в электронном виде на портале стал процесс обеспечения принятия в состав Российской Федерации Республики Крым. Именно на портале было обеспечено официальное опубликование всего через несколько часов после подписания международного договора от 18 марта 2014 года, соответствующих постановлений Конституционного Суда, Федерального конституционного закона и Федерального закона. 11 апреля 2014 года было реализовано официальное опубликование Конституции Российской Федерации с соответствующими изменениями.

Потенциал портала также активно задействован в 2020 году при проведении государственных процедур, связанных с внесением поправок в Конституцию Российской Федерации. 4 июля 20-го года во исполнение пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 июля 20-го года номер 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками» на портале было произведено опубликование Конституции Российской Федерации. Аналогичные задачи были выполнены в 22-м году при официальном опубликовании договоров, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов и указов Президента Российской Федерации о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе новых субъектов: Луганской, Донецкой народных республик, Запорожской и Херсонской областей. Как итог, 6 октября 22-го года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 22-го года номер 710 была опубликована Конституция Российской Федерации с внесенными в нее изменениями.

Будьте добры, следующий слайд. Следующим важным этапом в развитии государственной системы правовой информации в Российской Федерации стартовал в 2022 году. 3 марта 22-го года Президентом был подписан Указ номер 90 «О некоторых вопросах размещения текстов правовых актов на «Официальном интернет-портале правовой информации»», согласно которому портал признан единым официальным государственным информационно-правовым ресурсом в Российской Федерации. Прошу обратить на это внимание. Будьте добры, следующий слайд.

Также этим указом на Федеральную службу охраны Российской Федерации были возложены новые полномочия: это осуществление в установленном порядке подготовки текстов нормативно-правовых актов Российской Федерации и иных актов с учетом внесенных в них изменений, и размещение этих текстов на «Официальном интернет-портале правовой информации». Необходимо отметить, что впервые в практике федерального законодательства закреплен термин «тексты правовых актов с внесенными в них изменениями». Кроме того, указом установлено, что тексты правовых актов с внесенными в них изменениями, размещенные на портале начиная с 1 июля 2022 года, являются официальными. На сегодняшний день в разделе портала «Тексты правовых актов с внесенными изменениями» размещено более 10 тысяч текстов правовых актов. Это тексты федеральных конституционных законов, федеральных законов, кодексов и законов Российской Федерации, законов РСФСР, указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Таким образом, эталонный банк правовой информации, содержащий в себе тексты правовых актов в машиночитаемом виде, стал формироваться уникальными сущностями, не имеющими бумажных оригиналов. Будьте добры, следующий слайд.

Для развития данного направления потребовалась принципиально новая технология обработки и представления данных, а также процесс импортозамещения общесистемного и специального программного обеспечения, подтолкнул к необходимости существенных изменений в информационно-правовой системе законодательства России, обеспечивающей ввод и хранение, распространение правовых актов в машиночитаемом виде. Так, в 2023 году стартовала работа по созданию государственной информационной системы «Комплекс программно-технических средств государственной системы правовой информации». Работа была завершена в конце 24-го года. Новая государственная информационная система прошла аттестацию в соответствии с приказом ФСТЭК номер 17 и зарегистрирована как федеральная государственная информационная система. Созданная система функционирует на сертифицированном российском общесистемном и прикладном программном обеспечении. Необходимо отметить, что система построена на основе технологии микросервисной архитектуры и представляет собой набор компонентов и модулей, которые функционируют посредством взаимодействия через API, что в будущем позволит точечно развивать отдельные функциональные модули. Подсистема доступа, администрирования, ввода и обработки данных имеет широкие возможности по настройке интерфейса, элементов на страницах. Имеется возможность сопряжения системы с межведомственным электронным взаимодействием. Сейчас осуществляется поэтапное введение для общего доступа этой системы. Так что со скорым временем те, кто работает с нашими территориальными подразделениями, это, в принципе, все замечательно увидят. И, соответственно, увидят обновленные версии на портале.

На текущий момент Федеральная служба Российской Федерации проводится тесная работа с Министерством юстиции Российской Федерации. В частности, в рамках развития единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России и единого информационного пространства процессов государственного управления. Кроме того, работаем в рамках выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации номер 202 2022 года по систематизации правовых актов органов публичной власти всех уровней.

Будьте добры, следующий слайд. Подводя итоги выступления, еще раз отмечу, что государственная система правовой информации в настоящее время базируется на трех взаимоувязанных компонентах, представленных на портале. Которые относятся: система официального опубликования правовых актов в электронном виде, информационно-правовая система законодательства России, обладающая правовым актом в машинно-читаемом виде, и также тексты правовых актов с внесенными в них изменениями. В заключение скажу, что многолетний опыт функционирования портала говорит об его эффективности как инструмента выполнения государственных функций по опубликованию правовых актов Российской Федерации, а также реализации гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на свободное получение информации. Благодарю за внимание.

Кремнева Елена Владимировна

Старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российский Федерации.

Тема доклада: «Актуальные аспекты участия прокурора в рассмотрении судом административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, обладающих нормативными свойствами»

— Так, ну что, давайте дальше. Ну, я… я тут небольшое отступление… Согласно Положению о Министерстве юстиции, а-а, миссия Министерства юстиции, она формулируется в виде триады — это защита прав и свобод человека, обеспечение верховенства закона и укрепление государственности. И здесь миссия и задачи Министерства юстиции очень, как бы, близки к миссии и задачам органов прокуратуры. И как бы тут не секрет, что органы прокуратуры и органы юстиции, ну, очень тесно взаимодействуют в плане обеспечения единства правового пространства.

И я рад представить, э-э, представителя Университета прокуратуры Российской Федерации, а-а, старшего научного сотрудника отдела научного обеспечения участия прокуроров в гражданском, арбитражном, административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях, Елену Владимировну Кремневу. А-а, Елена Владимировна расскажет про аспекты участия прокурора в рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов. Елена Владимировна. — Уважаемые коллеги, рада присутствовать всех участников столь высокого собрания. И, пользуясь случаем, хочу поблагодарить не только за приглашение и возможность выступить перед вашей аудиторией, но и за очень интересные доклады предыдущих выступающих. Я думаю, полученная информация будет использована, ну, каждым присутствующим лицом в своей работе и не только. Ну и непосредственно к моему выступлению.

Особый правовой статус прокурора позволяет ему участвовать как в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, так и в соответствии с полномочиями Закона о прокуратуре оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты и акты, обладающие нормативными свойствами в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства. А также вступить в процесс для дачи заключения по соответствующему административному делу, инициированному иными лицами.

Второй, такой широкий спектр деятельности прокуроров способствует… слайд, следующий, пожалуйста… повышению качества законов или иного нормативного правового акта, устранению недостатков в правовом регулировании, а также оперативному реагированию на состояние законности и правопорядка. Следующий слайд, пожалуйста.

Только в 24-м году прокурорами подготовлено 468 проектов региональных нормативных правовых актов, из которых 426 актов были приняты. Разумеется, с учётом количества муниципальных образований масштабы соответствующей работы прокуроров на этом уровне ещё более значительны, представлены в таблице. Следующий слайд, пожалуйста.

Практика показывает вместе с тем, что основную нагрузку в судебной работе на этом участке прокуроры несут при вступлении в судебный процесс на основании части 7 статьи 39 и части 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства. То есть при вступлении в процесс при оспаривании другими лицами нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства. По имеющимся данным, только в 24-м году судами первой инстанции с участием прокуроров рассмотрено 5605 такого рода административных дел. Вот эта цифра, кстати, говорит о том, какое количество вообще нормативных актов оспаривается в судебном порядке. И, конечно, ну, свидетельствует о том, что большая часть с чем-то не согласны. А количество удовлетврорённых административных исков или частично удовлетврорённых составляет 3970 дел — это только за 24-й год.

Да, уже переключили, да, спасибо. Вместе с тем, я думаю, здесь как раз вот такое количество оспаривания нормативных актов и количество удовлетворённых требований говорит о том, что не совсем урегулирована система на законодательном уровне принятия самих нормативных актов. Мы знаем, что до настоящего времени отсутствует легальное определение понятия правового акта, несмотря на попытки решения этого вопроса для придания процессу нормотворчества и правоприменения более упорядоченного характера. Ну, например, законопроект «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Вот в этом законопроекте под правовым актом авторами предлагается понимать официальный письменный документ, направленный на регулирование общественных отношений, имеющий обязательную силу для адресатов, изданный, принятый управомоченным субъектом права и порождающий соответствующие правовые последствия. В этом проекте раскрыты также такие понятия ключевые, как нормативный правовой акт, локальный нормативный правовой акт, правоприменительный индивидуальный правовой акт, акт толкования права. До этого, если говорить об официальном понятии «нормативный правовой акт», имеется Постановление Государственной Думы от 96-го года, оно называется «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором конкретно, прямо было указано следующее: «нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».

В последующем уже Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что нормативные свойства правового акта обусловлены не одними только его внешними формальными атрибутами, а должны выявляться прежде всего на основе содержательных критериев, которые сводятся к выяснению в частности следующего: оказывает ли правовой акт общерегулирующее воздействие на общественные отношения, содержатся ли в нём предписания о правах и обязанностях персонально неопределённого круга лиц, участников соответствующих правоотношений, рассчитан ли он на многократное применение?

Такая позиция подтверждена была ещё и в Постановлении Конституционного Суда от 31 марта 15-го года номер 6-П, в котором конкретно было указано, что предметом судебного нормоконтроля могут выступать акты органов исполнительной власти, которые номинально, не являясь нормативными, фактически оказывают регулятивное воздействие на соответствующие правоотношения и обладают нормативными свойствами. Таким образом, прокурорам приходится не только проверять на соответствие оспариваемого акта формальным признакам нормативного акта, но и устанавливать фактическую нормативность, то есть способность воздействовать на предмет регулирования.

С учётом этого законодателем в 2016 году были внесены соответствующие корректировки в процессуальные нормы и отдельно оговорена возможность судебного нормоконтроля применительно к актам, содержащим разъяснение законодательства и обладающим нормативными свойствами. Что в контексте административного судопроизводства изменило главным образом последствия признания их недействующими.

Если говорить о Конституционном Суде… Следующий слайд, пожалуйста. Да. А-а-а… У-у-у… На официальном сайте Конституционного Суда был размещен отчёт об исполнении решений в 24-м году и обзор практики за первый, а-а, первое полугодие 25-го года. Вот из него следует, что в 24-м году итоговых решений фактически осталось неизменным, но всё-таки отмечается снижение числа резолюций о признании норм не соответствующими Конституции Российской Федерации. И как следствие, в целом количество итоговых решений, подлежащих исполнению в порядке статьи 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Это связано в первую очередь с тем, что высший судебный орган конституционного контроля, оценивая оспариваемые нормативные положения, реже констатировал наличие законодательного дефекта, устранимого посредством дисквалификации (полной или частичной) проверяемого нормативного материала. И чаще приходил к выводу, что неопределённость оспариваемых норм обусловлена наличием противоречивой правоприменительной практики, которая может быть скорректирована посредством выявления истинного конституционного смысла и нормативных предписаний, которыми впредь и следует руководствоваться судам и иным правоприменительным органам при рассмотрении соответствующих дел.

В целях обеспечения единообразного подхода при разрешении судебных споров в области нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации синтезировал весь накопленный опыт и в своем Постановлении от 25 декабря 2018 года за номером 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» установил признаки нормативного правового акта. Если можно, следующий слайд, пожалуйста.

Ну, все их знают, я их называть не буду. Таким образом, прокурорам для признания того или иного акта нормативным правовым или актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, во всех случаях приходится анализировать его содержание. И заметьте, это не только те, которые прокурор инициирует при обращении в суд, но и всех тех, в которые он вступает в процесс для дачи заключения.

Также необходимо отметить, что в административном судопроизводстве устанавливается только соответствие или несоответствие оспариваемого акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему бóльшую юридическую силу. А применительно к акту, содержащему разъяснения законодательства и обладающему нормативными свойствами, его содержания действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Надо отметить, что часть 3 статьи 208-й Кодекса административного судопроизводства связывает право прокурора оспаривать в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты с пределами его компетенции. А в своём уже вышеуказанном постановлении Верховный Суд право прокурора на обращение в суд разъяснил таким образом: «Прокурор вправе в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства и в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Законом о прокуратуре, оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, издаваемые в частности федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления и их должностными лицами».

При определении пределов соответствующей компетенции следует учитывать и пункт 3 статьи 24 Закона о прокуратуре, который закрепляет, что Генеральный прокурор Российской Федерации информирует Президента Российской Федерации о случаях несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции и другим законам.

Важно обратить внимание на то, что на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства могут оспариваться и ответы государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, которые даны при реализации положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан». Главное, что такие ответы приобрели характер актов, обладающих нормативными свойствами. Например, при доведении их содержания до сведения подведомственных органов и организаций, либо размещения их на официальном сайте соответствующего органа власти.

У меня ещё есть время? А то я могу до бесконечности… Какие ещё хотелось бы обратить внимание, на какие аспекты предусмотрены при оспаривании нормативных правовых актов? Например, на вопрос подсудности, исходя из уровня органов публичной власти. Понятно, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования занимают особое место в системе муниципальных правовых актов, которое обусловлено статусом этого органа в институциональной структуре местного самоуправления и закреплённой за ним исключительной компетенции. А потому отнесение пунктом 2 части 1 статьи 20-й Кодекса административного судопроизводства административных дел об оспаривании таких актов к подсудности областных и приравненных к ним судов, общей юрисдикции не может рассматриваться как не имеющее разумного обоснования. Об этом сказал Конституционный Суд в своём Определении от 14 декабря 21-го года. По оценкам отдельных же исследователей, это наиболее широкая категория дел, предполагающая судебный контроль над местным самоуправлением. Между тем, другие муниципальные нормативные правовые акты и правовые акты глав муниципальных образований и местных администраций лишены судебного контроля такого уровня, то есть их рассматривают районные суды.

Анализ складывающейся судебной практики… Следующий слайд, пожалуйста. Можно из всей складывающейся судебной практики можно обобщённо сделать такие выводы по участию прокурора в оспаривании нормативных правовых актов.

Прокурор вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями в защиту неопределённого круга лиц, даже если несоответствие оспариваемого акта выявлено по результатам рассмотрения обращения конкретного лица. Это Определение Верховного Суда от 24 января 18-го года. Проверка судом законности нормативных правовых актов, утративших силу до обращения прокурора в суд и признания их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля, не может осуществляться. Определение Верховного Суда от 29 января 20-го года.

Действующее законодательство не содержит запрета на использование территориальными органами прокуратуры при обосновании своей позиции результатов проверочных мероприятий, полученных специализированными прокуратурами. Определение Верховного Суда от 6 июня 18-го года. При обращении прокурора в суд в защиту публичных интересов от него не требуется перечисления в административном исковом заявлении конкретных лиц, чьи права, обязанности и законные интересы нарушаются положениями оспариваемого акта. И неуказание таких лиц не свидетельствует о существенном нарушении нормы процессуального права, влекущим, безусловно, отмену решения суда. Определение Верховного Суда от 6 февраля 19-го года.

Делая вывод или итог своему выступлению, хотелось бы ещё раз обратить внимание на то, что уникальность статуса прокурора в процессе по сравнению с другими его участниками заключается в том, что ему присуща только процессуальная заинтересованность в исходе дела, которая предполагает ожидание законного и обоснованного судебного решения. Такая заинтересованность прокурора в силу его компетенции отличается от заинтересованности иных органов публичной власти, организаций, граждан, участвующих в процессе в интересах других лиц, поскольку не ограничена ведомственным или иным узкопрофильным интересом и всегда обусловлена элементом государственности на защиту которого и направлена вся деятельность прокуратуры. Спасибо за внимание.

— Елена Владимировна, спасибо. Да, и единственное, я хотел немножко в вашу организацию, в вашу речь внести изменения. Дело в том, что с вашей конференцией совпадает, совпала конференция в МГЮА, и я тоже туда приглашена на выступление. Если у кого-то есть вопросы, я готова ответить, пожалуйста, просто я вынуждена буду уйти. — Коллеги, пожалуйста, если есть вопросы, давайте это, зададим и отпустим докладчика. Ну, спасибо. Всё, спасибо. Если что, мы вам в письменном виде направим. — Хорошо. — Так, следующий…

Симонова Ирина Сергеевна

Старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российский Федерации.

Тема доклада: «Обеспечение прокурором законности нормативных правовых актов об административной ответственности»

— Следующий доклад также от Университета прокуратуры Российской Федерации, старший научный сотрудник Ирина Сергеевна Симонова. Ирина Сергеевна расскажет об обеспечении прокурором законности актов об административной ответственности. Кстати, это уже второй доклад по законодательству об административной ответственности, а всего таких доклада три сегодня. Так, Ирина Сергеевна, пожалуйста.

— Уважаемые участники конференции, добрый день. Хочу поблагодарить вас за интереснейшие доклады. Тема моего доклада непосредственно обеспечение прокурором законности нормативно-правовых актов об административных правонарушениях. Будьте добры, следующий слайд.

Работа органов прокуратуры в целом по обеспечению законности нормативно-правовых актов связана с реализацией комплекса мероприятий, связанных с участием в правотворческой деятельности, её надзорное сопровождение, а также применение при необходимости мер судебно-принуждения. Пожалуйста, следующий слайд. Органы прокуратуры принимают активное участие в правотворческой деятельности. Так, только в двадцать четвёртом году прокурорами изучено более 950 проектов нормативно-правовых актов. Из них более 84% актов составили акты органов местного самоуправления, 14% — актов исполнительных и полтора процента — актов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Без учёта замечаний прокурора было принято 216 нормативно-правовых актов. Из них 70% составили акты органов местного самоуправления, 25% — органы исполнительной власти и почти 5% — акты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Будьте добры, другой слайд. Угу, спасибо. В связи с этим прокурорами был принесен 191 акт реагирования. Ну, соответственно, большая часть из которых были направлены на устранение нарушений актов органов местного самоуправления.

Также принято 426 нормативно-правовых актов с использованием предоставленного прокуратуре правозаконодательной, нормотворческой инициативы. Из них более 98% — это акты органов местного самоуправления и почти 2% — акты законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Эти цифры, они представлены в целом по законодательству. Что касается отчётности в ключе административных правонарушений, то, к сожалению, она не ведётся. Но в этом блоке правотворческой деятельности хотелось бы отметить некую разрозненность юридической техники, о которой как раз сегодня тоже шла речь. Причём начиная с того, что в каждом субъекте принят свой нормативно-правовой акт об административной ответственности. Но где-то это законы об административной ответственности, которых в настоящий момент восемь, где-то это законы об административных правонарушениях — 55 таких субъектов. Также существуют Кодексы об административных правонарушениях, Кодексы об административной ответственности. Ну и, как уже сегодня говорилось, в некоторых субъектах существуют законы об административных правонарушениях в различных сферах.

Продолжая разрозненность юридической техники, можно отметить, что даже в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях встречаются случаи указания, например, субъектов административных правонарушений различными способами. К примеру, глава двенадцатая, где субъектами являются водители в каких-то статьях, в каких-то статьях — водители транспортных средств. Обращает на себя внимание различная формулировка диспозиций норм, в которых совершение противоправного деяния в сети Интернет выступает квалифицирующим признаком. А здесь у нас идёт указание на с использованием информационно-телекоммуникационной сети, включая сеть Интернет, использование информационно-телекоммуникационной сети Интернет. И всё эти разы абсолютно разная формулировка. В этой связи требуется обеспечить единообразие и применение терминологического аппарата, обеспечить взаимосвязь вносимых изменений в уже действующие нормы, что будет служить гармонизацией законодательства в целом.

Будьте добры, следующий слайд. Говоря о количестве выявленных прокурорами незаконных правовых актов, отметим, что с 22-го года эти сведения были исключены из ведомственных форм статистической отчётности. Однако учитывается общее количество выявленных прокурором нарушений закона. Так, в 24-м году выявлено более 4 343 000 нарушений, по которым принесено более 442 протестов, по которым отменено или изменено 420 000 незаконных правовых актов. Обратим внимание, что ежегодно доля принесённых прокурором протестов на выявленные нарушения составляет 10 процентов, а доля удовлетврорённых требований прокурора — 95 процентов. То есть это доля нормативно-правовых актов, которые удалось оспорить во внесудебном порядке. Будьте добры, следующий слайд. Следующий. Да, спасибо.

При осуществлении надзора за исполнением законов о соблюдении прав и свобод граждан традиционно наибольшее количество нормативно-правовых актов опротестовывается в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина и в сфере экономики. Но особый интерес представляют сведения об административных правонарушениях, отражённые в разрезе сферы обеспечения безопасности дорожного движения. Их доля от общего количества опротестованных прокурором правовых актов составляет 7 процентов.

Отметим, что спектр конкретных нарушений законов, перечисленных по результатам принесения прокурором протестов, является весьма широким. В частности, они связаны с нарушением компетенции органа, принявшего тот или иной акт, несоблюдением порядка принятия, введения в действие либо опубликования, регистрации нормативно-правового акта.

Разумеется, при обеспечении законности нормативно-правовых актов об административной ответственности прокуроры руководствуются позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Так, согласно отчётам Конституционного Суда, среди нормативно-правовых актов, положения которых обжалуются в порядке конституционного судопроизводства, одну из лидирующих позиций занимают непосредственно нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что выступает своеобразным индикатором проблемных аспектов правового регулирования в рассматриваемой сфере, а также ориентиров при поиске путей его дальнейшего развития.

Контент-анализ вынесенных за период с 1 января 2014 года по 29 октября 25-го года Конституционным Судом решений по результатам рассмотрения обращений на нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, применённым в конкретном деле, показывает, что среди положений КоАПа наиболее часто обжалуются следующие нормы. Если речь идёт об общих положениях, то это о презумпции невиновности и о давности привлечения к административной ответственности. Количественные показатели представлены на слайдах. В Особенной части чаще всего обжалуются нормы об ответственности за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, либо передаче транспортного средства такому лицу.

Применительно к производству по делам об административных правонарушениях обжалуемые положения связаны с обстоятельствами, исключающими производство по делу об административном правонарушении, о лицах, в отношении которых ведётся производство по делам об административных правонарушениях, о доказательствах, об оценке доказательств, о возбуждении дела об административном правонарушении, о протоколах, а также о решениях по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях.

Кроме того, следует обратить внимание на актуальность проблематики надлежащего исполнения решений Конституционного Суда, в том числе содержащих предписания в адрес нормотворческого органа. В последние годы возросла исполнительская активность законодателя в этом вопросе и даже наметилась тенденция по сокращению сроков принятия соответствующих законопроектов. Однако основная проблема связана непосредственно с постановлениями, выносимыми Конституционным Судом до 19-го года.

На примере 23-го года можно указать, то что в рамках исполнения обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решениями Конституционного Суда, принято 27 федеральных законов, из которых 4 были направлены на внесение изменений в федеральное законодательство об административных правонарушениях, 3 — в Постановления Правительства Российской Федерации, 2 — в законы субъектов Российской Федерации, среди которых 1 — в региональное законодательство. Также в связи с постановлениями Конституционного Суда корректируются нормативно-правовые акты, напрямую не относящиеся к законодательству об административных правонарушениях, однако влияющие на характеристику состава административного правонарушения. Так, можно привести Федеральный закон «О безопасности дорожного движения».

В рамках информационного взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации обращено внимание на желательность предоставления органами прокуратуры сведений о мерах прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере и их результативности. То есть направления информации о выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих предписаний, а также о результатах деятельности органов государственной власти по принятию законов во исполнение решений Конституционного Суда.

Важно отметить, что прокуроры обладают полномочиями для инициирования незамедлительного исполнения актов конституционного судопроизводства. Прежде всего это принесение протеста на противоречащий закону правовой акт, а также обращение в суд с административным исковым заявлением. В целом, работа органов прокуратуры по обеспечению законности нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы административной ответственности, является важной составляющей частью всей прокурорской деятельностью по обеспечению верховенства закона и единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. В этой связи в рамках сложившейся правовой инфраструктуры прокуроры участвуют в правотворческой деятельности, которая синтезирует современный опыт Российской Федерации и её субъектов, а также применяют надзорные и процессуальные полномочия.

Весь этот комплекс мер позволяет отечественной административно-юрисдикционной сфере функционировать и развиваться, обеспечивая оперативное решение задач, направленных на охрану как частных, так и публичных интересов. Спасибо. — Ирина Сергеевна, спасибо.

Кириловский Олег Валерьевич

Доцент кафедры административного права и процесса имени Л.Л. Попова МГЮА им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент.

Тема доклада: «О систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области туризма»

— Так, у нас три доклада от Московской государственной юридической академии имени Олега Емельяновича Кутафина. Я предлагаю заслушать три доклада, а потом уже прерваться, э, на обед, потому что коллегам нужно на конференцию уходить на свою. Так, пожалуйста, тогда с докладом выступает Олег Валерьевич Кириловский. Он расскажет о систематизации нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в области туризма. Тема актуальная, учитывая поручение Президента Российской Федерации о необходимости развития туристской области. — Да, спасибо. — Олег Валерьевич.

— Да, добрый день. Коллеги, спасибо за предоставленную возможность выступить на столь актуальную тему, связанную с систематизацией законодательства Российской Федерации. Ну я позволю, конечно, да, отступить от предмет нашего, так сказать, э, предмет нашего выступления, нашей конференции, да, а систематизация законодательства… систематизации законодательства в целом, да, на уровень его регионов и, собственно говоря, отраслевой принадлежности в сфере туризма.

Я понимаю, что мы сейчас уже вышли немножко за регламент выступления, я постараюсь кратко, лаконично сократить и передать основную суть своего доклада. Что касается актуальности вопроса, я, да, позволю себе упустить этот момент. Все понимают, что сфера развития туризма, как модератором было обозначено, уже определена Президентом Российской Федерации. В данном направлении у нас есть позитивная динамика, э-э, такой приличный хороший темп роста. Ну, по крайней мере, за последние 25 лет, э, темпы роста выросли в три раза практически. Ну и, соответственно, этот потенциал еще не исчерпан, как, э, выводы Всемирной торговой организации показывают, э, до 40 миллионов туристов могут посещать Российскую Федерацию, э, но в настоящий момент пока эта цифра у нас в пять раз меньше.

А, ну и, собственно говоря, перейдя непосредственно к систематизации, тоже хотелось сделать некоторые такие авторские корректировки, которые, да, э, заключаются в том, что справоч… систематизация нормативно-правовых актов, э, на наш взгляд, представляет собой процесс, целью которого будет приведение определенного массива правовых актов к определенному порядку, логическому распределению разнообразных правовых актов по определенным группам, где основанием распределения будут выступать четкие критерии, которые выбираются субъектом, осуществляющим данный процесс, исходя из объективных предпосылок, ну, либо, да, субъективных предпочтений.

А, ну и переходя, собственно говоря, к сути, э, заявленной теме, да, — систематизация нормативно-правовых актов в области туризма, я бы хотел, да, предложить некоторые критерии, и на основании этих критериев, да, распределить по определенным группам источники регионального, э, нормотворчества в этой сфере.

А, ну и традиционным критерием, да, можно выбрать юридическую силу. По этому критерию предлагаю распределить источники по следующим группам: это конституции, уставы субъектов Российской Федерации. При этом следует отметить о том, что не все, да, основные законы либо уставы, э, субъектов Российской Федерации напрямую предусматривают вопросы, связанные с сферой, э, туризма.

Так, Устав Вологодской области в статье 33 определяет, что органы государственной власти обеспечивают осуществление государственной политики в сферах воспитания, образования, культуры, физической культуры и искусства и использования историко-культурного наследия и разрабатывают, обеспечивают выполнение областных программ в указанных сферах. Устав Краснодарского края объекты туристической деятельности рассматривает как экономическую основу региона и строит свою политику из существующей концепции. Э, такой подход характерен для регионов с высоким туристическим потенциалом и богатой туристической инфраструктурой региона. Положение региональных конституций, уставов выступают основой для регионального законотворчества и подзаконного нормотворчества в сфере туризма.

А следующая группа — это законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере туризма и туристической деятельности. Данный региональный нормативный акт, так сказать, имеет приоритетное юридическое значение по отношению к другим актам региона и закрепляет основные принципы осуществления туристической деятельности, положения об ее организации на территории региона, полномочия основных субъектов, осуществляющих управление в данной сфере. Ну, примерами таких актов могут быть Закон Краснодарского края 2005 года номер 938 «О туристической деятельности». А, но при этом следует отметить, что в отдельных регионах, в частности Ярославской области, да, отдельного отраслевого закона о туризме и туристической деятельности не предусмотрено, то есть не принято.

А следующая группа — это акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Я позволил этих двух субъектов объединить в одну группу, постольку-поскольку, да, в 68 регионах субъектов Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, да, возглавляет, э-э, высший орган исполнительной власти.

А к числу актов данной группы предлагаю отнести такие примеры, как постановление Правительства города Санкт-Петербурга 23-го года номер 1172 «О региональном государственном контроле (надзоре) в сфере туристической деятельности», Постановление Правительства Вологодской области 16-го года номер 920 «О Стратегии социально-экономического развития Вологодской области до 30-го года». А отдельный раздел этой стратегии посвящен как раз сфере туризма и креативной индустрии.

Следующей группой предлагаю рассмотреть акты, которые в виде приказов, распоряжений, инструкций принимаются профильными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные акты управления предназначены для реализации отдельных направлений туристической деятельности, детализации, уточнения регионального законодательства, решений высших региональных органов власти либо для выполнения организационных вопросов. В качестве примера, да, можно рассмотреть приказ Минэкономразвития Вологодской области 25-го года, э, «Об утверждении формы нагрудной идентификационной карточки экскурсовода-гида или гида-переводчика».

А, ну, следующим критерием предлагаю разделить нормативно-правовые акты в сфере туризма регионального уровня по предмету их регулирования. Здесь, конечно, критериев можно предложить достаточно большое количество, я остановлюсь только на ключевых, основных.

Первым критерием предлагаю рассмотреть стратегические и программные документы. Ну, в целом стратегия как вид документа является актом стратегического планирования, определяющим приоритеты, цели и задачи органов государственной власти, установленные в сфере на долгосрочный период. Ну и, соответственно, имеется у нас стратегия федерального уровня до 2035 года в сфере туризма. На основании этих стратегий региональные, да, власти также принимают свои стратегии в указанной сфере. Так в Калужской области разработана и принята Стратегия развития туризма региона до 30-го года, утвержденная постановлением Правительства Калужской области 2022 года номер 842. Есть, на основании стратегий приняты, разработаны, региональные программы. Примерами таких являются программы Ярославской области «Развитие туризма и индустрии гостеприимства в Ярославской области» на 24–30-е года.

А вторую группу здесь предлагаю выделить акты, регулирующие непосредственно предпринимательскую и туристскую деятельность. Основой данной группы являются региональные законы о туристической деятельности, а также правовые акты о государственной поддержке субъектов туриндустрии. Ну и в качестве примера позвольте привести постановление Правительства Приморского края 2025 года «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в туристической индустрии на возмещение части затрат на технологическое присоединение к инженерным транспортным инфраструктуре».

Третью группу предлагаю определить как направленную на развитие туристической инфраструктуры в конкретном субъекте. В частности, в отдельных регионах приняты нормативно-правовые акты, направленные на создание особых экономических зон туристско-рекреационных территорий по типу федеральных, таких как «Байкальская гавань», «Завидово» и другие. Ну и, соответственно, в регионах таким же образом расширяют эту туристическую индустрию. В Республике Башкортостан такой территорией признан природный парк «Мурадымовское ущелье», который создан также на основании постановления Правительства Республики Башкортостан.

Четвертую группу отображают административно-правовые акты, регулирующие вопросы, связанные с продвижением туристического продукта и имиджевой политики. Данную группу представляют акты, утверждающие региональные бренды либо логотипы. Например, «Столбушинский продукт» — официальный гастрономический бренд Псковской области. На территории субъектов Российской Федерации для повышения привлекательности регионального продукта, узнаваемости региона, увеличения потока проводятся тематические конкурсы и фестивали, организованные региональными властями. Ну, в частности, в Саратовской области, да, региональным правительством организован подведомственными организациями в виде организации Областного центра экологии, краеведения и туризма периодический конкурс регионального этапа, да, всероссийского, который направлен на тематику создания туристических экскурсионных маршрутов Саратовской области. Данное положение о данном конкурсе также утверждено правительством Саратовской области.

Еще одним примером повышения имиджевой политики регионального уровня являются индивидуальные правовые акты, которые направлены, собственно говоря, на поощрение юридических и физических лиц, которые достигли высоких результатов в сфере туризма. И, соответственно, примером, да, здесь можно обозначить приказ Министерства курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края 2025 года «О присуждении премий администрации Краснодарского края в области туризма».

Пятую группу нормативно-правовых актов субъектов в сфере туризма можно выделить как направленную на развитие кадрового потенциала туристической индустрии. Важнейшим направлением деятельности региональных властей, целью которого будет являться создание оптимальных условий для обеспечения туристической сферы квалифицированными специалистами. Ну, собственно говоря, на региональном уровне созданы и функционируют аттестационные комиссии по проведению процедуры оценки компетентности, профессиональных знаний, умений, навыков гидов-экскурсоводов, переводчиков. Ну и, соответственно, деятельность этих комиссий также нормативно урегулирована на уровне приказов соответствующих профильных органов исполнительной власти. В Московской области начал работу федеральный ресурсный центр подготовки кадров для индустрии туризма и гостеприимства. Соответствующее соглашение подписано между Министерством культуры и туризма Московской области и Российским государственным университетом туризма и сервиса.

А ну и еще одним критерием, который разделит, да, большой массив всех нормативно-правовых актов в сфере туризма, можно выделить как характер норм, которые они закрепляют. Ну, в частности, нормативно-правовые акты в сфере туризма материального характера устанавливают права и обязанности, закрепляют правовой статус органов управления, ответственность рассматриваемых правоотношений. Примерами данных актов могут быть законы субъектов Российской Федерации о туризме, региональные стратегии и положения о региональных органах управления в области туризма.

Нормативные акты в сфере туризма процессуального характера устанавливают порядок реализации материальных норм. Например, акты, затрагивающие порядок подачи заявки на получение субсидий, иных мер поддержки и проведение определенного рода мероприятий.

А на основании изложенного в качестве выводов хотелось бы отметить: во-первых, собственно говоря, анализ предмета исследования, под которым мы выбрали нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере туризма, показал, что их объем, то есть количество, да, значительно, а предметное содержание весьма разнохарактерно. Данный вывод указывает на необходимость приведения огромного массива правовых актов и упорядочение системы, приведение их к систематизации.

А ну во-вторых, в качестве основы для систематизации в данной сфере предлагается выбрать несколько общепринятых критериев. Я уже их обозначил — это юридическая сила, предмет регулирования, да, и характер правовых норм. Ну и здесь я также хочу отметить о том, что данный перечень не является закрытым, он может быть расширен в рамках научного, другого теоретического, да, анализа.

А ну и, собственно говоря, в группу юридических… группу актов по юридической силе, как я уже обозначил, можно выделить: конституцию, региональное законодательство, акты высшего должностного лица субъекта либо высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, ну и акты профильных органов. По предмету регулирования можно выделить такие группы, как стратегические, программные документы, акты, регулирующие непосредственно предпринимательскую туристическую деятельность, направленные на развитие туристической инфраструктуры в регионе, акты, связанные с продвижением туристического продукта, то есть имиджевая политика, и акты, направленные на развитие кадрового обеспечения. Ну и в группу по характеру норм — это материальные нормы и процессуальные нормы, которые содержатся в тех или иных актах.

На этом я свой доклад заканчиваю. Надеюсь, я уложился. Спасибо большое. — Олег Валерьевич, спасибо. Я забыл представить: Олег Валерьевич — это доцент кафедры административного права и процесса МГЮА имени Олега Емельяновича Кутафина. Спасибо большое.

Филин Андрей Юрьевич

Старший преподаватель кафедры теории государства и права МГЮА им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Тема доклада: «Особенности систематизации законодательства субъектов Российской Федерации»

— Спасибо большое, коллеги. Следующий докладчик — Андрей Юрьевич Филин, старший преподаватель кафедры теории государства и права Московской государственной юридической академии имени Олега Емельяновича Кутафина. Тема — «Особенности систематизации законодательства субъектов Российской Федерации». — Так, ну придётся по такой. — Так, а какая тема?

— Добрый день, коллеги. Тему немножко не так озвучили, но, наверное, это не самое страшное, в принципе, мы так или иначе всё равно говорим об особенностях систематизации законодательства субъектов. Сам я к практике в области систематизации не отношусь, но объясню, почему, собственно, хотел бы поговорить с вами сегодня про проблемы систематизации нормативно-правовых актов субъектов в сфере городского права.

Тема: «Правовая модель современного города: проблемы систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». У нас в вузе сейчас одно из направлений перспективных для научных исследований — это правовая урбанистика. Постольку поскольку в 24-м году Стратегию пространственного развития новую утвердили. Пространственное развитие, повышение качества городской среды, максимизация полезности урбанизации, темпы которой у нас достаточно высокие в стране, — это стратегическая цель, постольку поскольку и для нашего государства, и для развитых стран очень многих свойственна сегодня проблематизация такой темы, как право на город. И вот как раз-таки для реализации этого самого права на город требуется, очевидно, развивать законодательство, а развивать законодательство в этой самой сфере предстоит прежде всего субъектам Российской Федерации. Постольку поскольку вопрос, связанный с развитием городов, если мы в нашу Конституцию, 71-ю, 72-ю, 73-ю, посмотрим, у нас не указывается. Следовательно, он относится к вопросам остаточной компетенции субъектов Российской Федерации. Вот тут есть проблема. Так как одной из задач нашей сегодняшней конференции является определение направлений развития систематизации, вот, собственно, поэтому я про это и хотел бы несколько поговорить. Сильно задерживать вас не буду, постольку поскольку впереди обед, но тем не менее пару слов скажу.

Одной из ключевых проблем сегодня, как я сказал, является это самое право на город. Связано это с тем, что город сегодня — это не просто пространство, в котором мы живём, это один из ключевых институтов и инструментов претворения в жизнь права человека на жилище, которое у нас гарантируется Конституцией, права человека на благоприятную среду обитания, которая у нас гарантируется Конституцией, и права на социальное обеспечение, которое у нас тоже гарантируется Конституцией. Однако в самой Конституции вопросы этого самого городского права не раскрываются.

Что у нас говорит правительство о том, что такое город? Город — это населённый пункт, имеющий статус города в соответствии с нормативным правовым актом, принятым субъектом Российской Федерации. То есть вроде как определение есть, но есть такое определение, которого если бы не было, ничего бы страшного не случилось.

Что говорят регионы на тему того, что такое город? Ну, очевидно, всё очень сильно зависит от того, с каким регионом мы имеем дело. Постольку поскольку у нас есть Москва, есть крупные мегаполисы, есть административные центры, а есть отдельные регионы, в которых под городом понимается такое, что не всегда догадаешься, если не знает, что это город. Очевидно, из этого у нас следуют проблемы, которые связаны с практической реализацией стратегии пространственного развития. Постольку поскольку, очевидно, когда мы сопоставляем условную, ну, не знаю, возьмём какую-нибудь Кострому и возьмём какую-нибудь Ялту, с точки зрения самого города, возможно, различий будет не так много. Но с точки зрения реализации проектов вроде того же самого «Умного города», индекса IQ городов, который ежегодно у нас считает Минстрой, ну, несопоставим от слова совсем.

Почему так? Ну потому что если мы откроем законодательство Республики Крым, по закону Республики Крым у нас город — это населённый пункт, ограниченный городской чертой, численностью населения не менее 8 тысяч человек, обладающий экономическим и культурным значением. Ну и там некоторые другие характеристики не столь важные. Определение довольно размытое: 8 тысяч человек опять-таки по меркам современных городов — это ничто.

Если мы смотрим в соседний с ним субъект — Краснодарский край, там совершенно другое определение. Мы имеем дело с населённым пунктом численностью населения не менее 15 тысяч человек, способным иметь в подчинении сельские, поселковые и станичные округа, образующие территорию, территориальную основу самостоятельных муниципальных образований.

Если мы в столичный регион заглянем, там у нас определение ещё более отличное. Постольку поскольку там у нас численность населения уже 50 тысяч человек, там уже и промышленное, и экономическое, и культурное значение, и перспективы для развития, и перспективы для развития агломерации, и много всего другого. И при этом опять-таки наверняка каждый из нас может привести пример, недолго думая, о том, когда у нас города в Московской области, ну, даже исходя из характеристики численности, не соответствуют заявленному. И того получается, что у нас, с одной стороны, есть законодательство субъектов, которое имеет различные определения, различные представления о том, что есть город. С другой стороны, эти представления всё равно фрагментарные, постольку поскольку они не учитывают ни хозяйственной роли этих самых городов, ни экономической роли этих самых городов, ни культурного значения, ни по сути даже количественного, постольку поскольку мы увидели, насколько разнятся цифры. И всё это при этом подпадает под малые города, если мы другие акты Минстроя смотрим. И при этом мы хотим, чтобы города у нас развивались пропорционально, постольку поскольку Президент обращал внимание, что нужно развивать не только мегаполисы, у нас потенциал к росту совокупный гораздо больше во всех остальных городах, нежели в мегаполисах. Но при этом вот этот дисбаланс, тем не менее, всё равно имеется. Поэтому как данную ситуацию можно оценить? Мы имеем явный пробел в законодательстве: и на федеральном уровне для того, чтобы основу для систематизации изложить, и на региональном, постольку поскольку не многие регионы вообще данные вопросы изучают в силу остаточности компетенции. При этом у нас более 1100 городов, которые имеют совершенно разную хозяйственную роль и имеют специфику развития. И для этого нужно что-то делать. Опять-таки, с одной стороны, мы можем здесь полагаться на акты стратегического планирования. Но вот сегодня у нас был замечательный доклад на тему документов стратегического планирования, их количество у нас стремится к каким-то уже тоже не совсем вообразимым цифрам. И принятие стратегии — это отнюдь не панацея, стратегию нужно каким-то образом реализовывать, а для этого всё равно нужно нормотворчество.

Ну и вот проблема здесь также заключается в вот этой правовой асимметрии в вакууме, который создаётся таким образом. Поэтому происходит, что, с одной стороны, у нас существуют мегаполисы, IQ городов в которых стремится далеко к тысяче, а с другой стороны, у нас есть аутсайдеры, которые имеют потенциал для развития, но не развиваются ввиду отсутствия должных правовых основ для этого. Поэтому что, собственно, предлагается? За основу систематизации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере городского права необходимо взять систему принципов, которые условно можно разделить на два уровня: на уровень ценностно-гуманитарный, то есть тот уровень, который у нас провозглашает ценность человека, законных интересов граждан, как раз таки связанных с правом на город, и инструментально-управленческий уровень, который задаёт механизмы для достижения этих самых ценностей.

Что за принципы? Обеспечение баланса частных и публичных интересов в рамках развития благоустройства городов и управления ими.

Далее — это создание одинаковых условий для граждан в рамках правового пространства города вне зависимости от пола, возраста, экономического положения и так далее.

Третье — развитие сотрудничества государства и гражданского общества при решении вопросов функционирования и развития современного города.

Четвёртое — приоритет реализации прав и законных интересов граждан над рентабельностью проектов в сфере развития городов и создания городской среды. Далее — рациональное использование городской территории в соответствии с интересами жителей.

Уважение и сохранение развития традиционных национальных этнических особенностей в градостроительстве и благоустройстве.

Далее — обеспечение законности и защиты прав граждан в сфере градостроительной политики, благоустройства территории городского управления.

И последнее — дифференцированный подход в реализации градостроительной политики с учётом роли конкретного города в структуре национального хозяйства.

Вот полагаем, что систематизация на основе данных принципов представляет собой стратегическую задачу для формирования непротиворечивого, эффективного правового пространства российских городов и она будет способствовать реализации положений стратегии пространственного развития, принятой в 2024 году. Я обещал быть краток, на этом всё. — Спасибо большое за доклад.

Зокиров Тургунбой Зокирович

Ассистент кафедры административного права и процесса имени Л.Л. Попова МГЮА им. О.Е. Кутафина.

Тема доклада: «Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях»

— Так, и третий доклад от МГЮА имени Олега Емельяновича Кутафина — это Тургунбой Закирович Закиров, ассистент кафедры административного права и процесса. Тема «Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Третья… Третий доклад на эту тему. Пожалуйста. — Большое спасибо за предоставленную возможность выступить в Министерстве юстиции Российской Федерации. Начать своё выступление я бы хотел со следующего, что законодательство об административных правонарушениях представляет собой достаточно сложное и многогранное явление, подтверждением чему является объём нормативно-правового массива. Помимо действительно Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в нашей стране действует законодательство восьмидесяти девяти субъектов Российской Федерации. И соответственно, работа с таким большим массивом представляет собой титанический поистине труд.

Двухуровневая система законодательства об административных правонарушениях оправдывается разграничением полномочий по поставлению под административную правовую защиту различных общественных отношений в зависимости от того, какими нормативно-правовыми актами они регулируются. Вполне понятно, что вопросы обороны, налогов, сборов и таможенных платежей защищаются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. И конечно же, вполне логично, что вопросы неправомерного использования символики субъектов Российской Федерации, использования языков субъектов Российской Федерации защищаются самими субъектами Российской Федерации, исходя из того, какие вопросы отнесены к предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения и к предметам субъектов Российской Федерации.

Что касается материально-правовых вопросов административной ответственности, здесь большая часть субъектов Российской Федерации более или менее систематизированно регулирует данные вопросы в едином нормативно-правовом акте. И исключением являются пять субъектов Российской Федерации. Помимо уже названной сегодня Иркутской области, это Белгородская область, Херсонская область и Донецкая Народная Республика и Запорожская область. Если в новых субъектах Российской Федерации действуют два закона субъектов Российской Федерации о правонарушениях — это общий закон и закон об ответственности за превышение установленных тарифов и цен, то в Белгородской области принят помимо общего закона об административных правонарушениях и закон об ответственности в области транспортного обслуживания населения, который касается ответственности за безбилетный проезд.

Что касается Херсонской, Запорожской областей и Донецкой Народной Республики, то множественность законодательства об административных правонарушениях должна продлиться до 1 января 2026 года, потому что именно до этой даты Российская Федерация разрешила субъектам Российской Федерации установить административную ответственность по вопросам превышения установленных законодательством этих регионов цен и тарифов.

В Луганской же Народной Республике поступили достаточно взвешенно. Они поместили соответствующий состав административных правонарушений в общий закон об административных правонарушениях. Что же касается Херсонской области, там всё-таки действует один закон об административных правонарушениях, но он тоже касается вопросов превышения цен и тарифов. Но общее регулирование ответственности за административные правонарушения в данном регионе регулируется временным положением об административных правонарушениях, принятых исполняющим обязанности губернатора данного региона Российской Федерации. И в рамках подготовки моей кандидатской диссертации я задался вопросом: а почему, собственно говоря, данное временное положение было принято, если Херсонская область к моменту принятия данного указа уже входила в состав Российской Федерации и, следовательно, уже вошла в наше правовое пространство? И в ходе изысканий я пришёл к следующему выводу.

Принятие данного указа является оправданным обстановке. Дело в том, то, что можно применить по аналогии правовую позицию, высказанную Конституционным Судом 25 декабря 2020 года, когда в постановлении Конституционный Суд высказался относительно установления губернатором Московской области режима повышенной готовности и соответствующих правоограничений. И Конституционный Суд подчеркнул, что имелась экстраординарная опасность. И для того, чтобы эту опасность минимизировать и защитить людей, губернатор Московской области принял единственно правильное на тот момент решение — это установить режим повышенной готовности и ввести некоторые ограничения в передвижении жителей Московского региона для того, чтобы не допустить распространения коронавирусной инфекции. И следовательно, то в отсутствие на февраль 2023 года законодательного органа в Херсонской области установление ответственности губернатором, на мой взгляд, являлось оправданным, потому что оно преследовало цель максимально оперативно защитить права, свободы и законные интересы жителей освобождённой Херсонской области от различных нарушений нормативных правовых актов в Херсонской области. Следовательно, в данной ситуации принятие данного временного положения является оправданным.

Более того, в некотором роде временное положение об административных правонарушениях Херсонской области в некотором роде даже соответствует традициям правовой системы нашей страны. Если мы вспомним XIX век, то ответственность в административном порядке, а именно так назывался данный институт, зачастую устанавливалась генерал-губернаторами отдельных территорий в Российской империи. Ну, например, в Туркестанском крае, Виленском крае и так далее генерал-губернаторы были наделены полномочием устанавливать ответственность в административном порядке, ну, вплоть до ареста или штрафа в 500 рублей по тогдашним… тогдашней валюте.

Что касается процессуально-правовых вопросов административной ответственности, то здесь ситуация обстоит несколько сложнее. Если мы вспомним Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, то в нём достаточно подробно описаны вопросы как подведомственности дел об административных правонарушениях, так и вопросы компетентных лиц, возбуждающих дела об административных правонарушениях. Однако в субъектах Российской Федерации данные вопросы не вполне систематизированы. Ну, например, в Республике Саха (Якутия) процессуальные нормы содержатся в КоАП Республики Саха (Якутия), в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию административных комиссий и в законах Республики Саха об органах и учреждениях административной юрисдикции Республики Саха (Якутия).

Думается, субъектам Российской Федерации следовало бы систематизировать вопросы процессуально-правового регулирования и поместить вопросы о том, какие органы рассматривают дела об административных правонарушениях, могут ли муниципальные образования создавать административные комиссии и иные органы, регулировать в едином законе об административных правонарушениях.

Что же касается также рассмотренного сегодня вопроса о точности формулировок законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, ясности и полноты для того, чтобы не только правоприменитель, но и население понимало, какие нормы и правила следует соблюдать, то, на мой взгляд, следовало бы выделить пласт законодательства субъектов об административных правонарушениях в отдельные информационные банки, которые, собственно говоря, можно было бы и разместить тоже на pravo.gov.ru для того, чтобы и не только население, но и бизнес могли заблаговременно ознакомиться с проектами и уже действующими законами об административных правонарушениях. И для того, чтобы законы не вступали, скажем так, в силу слишком рано, для того чтобы у того же Министерства юстиции и у других органов было время на проведение соответствующих экспертиз, следовало бы отложить, установить единый период времени вступления в законную силу положений закона Российской Федерации субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях для того, чтобы, собственно говоря, было время на проверку.

Ну кроме того, исходя из истории, быстренько скажу, что в пункте пятнадцатом Положения об обязательных постановлениях 1926 года устанавливалось требование о так называемом препровождении текстов обязательных постановлений, принимаемых губернскими исполнительными комитетами, областными исполнительными комитетами и краевыми исполнительными комитетами в НКВД СССР или НКВД соответствующей автономной республики для того, чтобы соответствующий орган внутренних дел осуществлял проверку соответствия законодательного акта не только субъекта Российской Федерации, но и иных территорий, которые на тот момент не имели статуса субъекта РСФСР, на соответствие законодательству Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Союза ССР.

То есть для того, чтобы законность, собственно говоря, была соблюдена, следует помочь населению и бизнесу ознакамливаться с соответствующими актами. Поскольку в нашей стране 89 субъектов Российской Федерации, и, собственно говоря, почему бы не создать отдельный официальный правовой банк такой информации. По аналогии у нас же существует реестр обязательных требований. Да, пока он ещё, что называется, не так развит, но можно в будущем и аналогичный реестр создать и для законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. И в интересах законности следует ускорить интеграцию в том числе с pravo.gov.ru и четырёх новых субъектов Российской Федерации. Благодарю за внимание. — Спасибо большое, Тургунбой Закирович. Коллеги, ну что, у нас обеденный перерыв. Предлагаю сделать его не час, а 45 минут и встретиться в 14:15. Всё, спасибо.

Кадырова Зульфия Хадимовна

Директор государственно- правового департамента Ямало-Ненецкого автономного округа.

Тема доклада: «Эффективные инструменты правотворческого процесса на Ямале. Региональные практики»

— Коллеги, ну давайте продолжать. У нас часть докладов продолжается, практических теперь. Зульфия Хадимовна Кадырова, пожалуйста, директор Государственно-правового департамента Ямало-Ненецкого автономного округа. «Эффективные инструменты правотворческого процесса на Ямале. Региональные практики». — Зульфия Хадимовна, пожалуйста. — Добрый день, уважаемые коллеги, уважаемые участники конференции, организаторы. Спасибо большое за такую площадку, предоставленную непосредственно, в том числе, и для выступления регионов. Хотела бы затронуть непосредственно опыт Ямала по применению эффективных инструментов правотворчества… правотворческого процесса.

Как сказал Марк Тулий Цицерон, законы изобретены для блага граждан. Это предопределяет необходимость и важность наличия законодательства, максимально отвечающего потребности населения. Делиться опытом полезно в разном контексте. Это как некий драйвер для непрерывных улучшений, позволяющих укрепить связи или расширить горизонты профессиональной в целом деятельности.

Ямал среди некоторых и немногих субъектов урегулировал еще в 2006 году отношения в сфере правотворчества отдельным законом, а также в 2009 году принял закон, посвященный мониторингу правового пространства. В настоящее время в автономном округе создана эффективная правовая база, в соответствии с которой осуществляется государственное управление. При этом особая роль отводится обеспечению соответствия регионального законодательства конституционным положениям. По сути, мы реализуем, естественно, цель, направленную, еще в двухтысячном году поставленную, обеспечение единства правового пространства. Динамика федерального законодательства показывает, конечно, достаточно значительную долю вновь принимаемых актов. Ежегодно принимается около 600 федеральных законов и федеральных конституционных законов, а также огромное количество как подзаконных актов и так далее. В этой связи субъекты Российской Федерации, конечно же, тесно связаны с процессами постоянного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Осложняет ситуацию практика принятия федеральных законов без отлагательных сроков вступления в силу. Ну и, соответственно, отсутствие временного определенного лага требует от региональных органов принятия нормативных правовых актов в максимально сжатые сроки, по факту здесь и сейчас.

Несоблюдение данных требований, конечно же, влечет неурегулированность отношений, о чем мы говорили — это дефекты правового регулирования. Павел Константинович сегодня об этом как раз и говорил. Я… перед нами как бы на… стоял вопрос: а как наладить этот процесс таким образом, чтобы соблюсти все тонкости своевременности принятия актов, исключить негативные моменты и сделать процесс максимально удобным, комплексным и гарантирующим определенный результат. Казалось бы, ничего сложного: изучая законодательство и своевременно осуществляя регулирование.

Но разрозненный отраслевой подход, тогда когда каждый орган в своей части без контроля за осуществляемых их процессов и конечного результата не может гарантировать исчерпывающий характер исполнения конституционных положений. Что влечет как репутационные риски региона, так и риски наличия неактуального регионального законодательства. В нашем случае мы как раз пошли по пути выстраивания системы контроля за исполнением федерального законодательства через создание централизованной работы и координации данного направления в отношениях всех исполнительных органов. И это дало определенный позитивный эффект. Наш… наш… практика на сегодняшний день строго регламентирована положениями регионального акта о правотворческой деятельности. Я хотела бы здесь, наверное, отдельно остановиться, каким же образом мы это делаем? На самом деле, есть цифровое приложение в Ямало-Ненецком автономном округе, которое позволяет нам, по сути, отследить, я применяю эту терминологию, возможно, впервые, может быть, это будет новым, жизненный цикл, так некий правового акта. Жизненный цикл, тогда когда от точки принятия федерального закона либо другого правового акта на федеральном уровне начинает развиваться процесс по разработке, принятию, опубликованию этого акта.

И в каждом этом процессе, жизненном цикле правового акта, выстроены контрольные точки. Контрольные точки проведения, разработки непосредственно контрольная точка, контрольная точка проведения внутренней правовой экспертизы, контрольная точка проведения внешней правовой экспертизы, проведения лингвистической экспертизы и непосредственно принятия, подписания акта и его опубликования. То есть, таким образом мы отслеживаем всю судьбу акта и видим ее на единой большой картинке. Я бы хотела сказать, что по сути каждый руководитель, как органа исполнительной власти, как заместитель губернатора, они могут эту картинку видеть на сегодняшний день. Поэтому как раз-таки эта история, она является очень, наверное, скорее всего, хорошей в плане того, что мы отслеживаем каждое изменение федерального законодательства и видим, как двигаются органы исполнительной власти по его приведению в своих актах.

Что касается… а как же осуществляется непосредственно контроль за органами исполнительной власти? В этом случае у нас внедрено рейтингование органов исполнительной власти, там, где у нас, например, предположим, где-то сроки могут быть завышены либо, скажем, какая-то процедура все-таки получила долгий результат, здесь у нас есть определенное рейтингование и, естественно, исполнительская дисциплина в регионе.

Следующее, значит, нами предусмотрена, это оценка исполнительской дисциплины исполнительных органов, ну в соответствующем положении, если вы хотите посмотреть, то вы можете зайти на наш сайт правительства, в принципе найти там этот документ. Отдельные проблемные вопросы разрешаются в рамках рабочей группы. Ну это как бы, сказать, старый еще формат, рабочая группа, разрешение таких вопросов. В спорных случаях, когда не можем найти консенсуса в вопросе, то, соответственно, у нас уже включается комиссия по совершенствованию законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа. Примечательно то, что с ведением данных модулей контроля, по данному основанию мы забыли тему актов прокурорского реагирования вообще, ну и, соответственно, отрицательные заключения Министерства юстиции Российской Федерации непосредственно по Ямало-Ненецкому автономному округу.

Немаловажным показателем оценки правотворческого процесса, с которым сталкиваются правовые подразделения органов власти в субъектах, помимо временного, является, естественно, качественный показатель — непосредственно разработки авторами проектов правовых актов. Проведение правовой антикоррупционной экспертизы правовых актов является, пожалуй, ключевым направлением деятельности. Всем знакомы правовые несоответствия, коррупциогенные факторы и положения проектов, влекущих возникновение административных барьеров для субъектов правового регулирования.

Пару лет назад нами была поднята эта проблема на региональном уровне. Исследовав причины низкого качества подготовки правовых актов, мы пришли к следующим выводам. Трансформация подходов к правовому процессу со временем изменила содержание правового регулирования. Правовые акты стали более акцентироваться на детальной проработке норм и регулирующих положений. Однако некоторые правовые акты, действие которых началось в 90-х годах, не смогли пройти такую же точно такую же трансформацию по различным причинам, что, в свою очередь, сохраняет другой правовой подход. Идентичные по предмету правового регулирования проекты правовых актов готовятся органами государственной власти совершенно по-разному.

Положительные примеры наблюдаются лишь в случаях, когда на федеральном уровне для определенной категории правовых актов, курирующей федеральным ведомствами, используется, ну так подсказать… так называемый модельный подход, выраженный либо в направлении на субъекты типовых правовых актов, либо в формировании единых требований к таким актам.

Помимо указанного, отсутствие мониторинга ошибок, ошибок и выявленных нарушений в проектах правовых актов, в том числе системного оперативного анализа правовых позиций по актам судебных органов и контрольно-надзорных органов, приводит к повторению тех же ошибок и нарушений. С этой целью нами внедрен регулярный мониторинг правовой работы органов власти по показателю качества. С 24-го года разработан и действует дашборд правовой работы, который содержит сведения по всем проектам правовых актов, проходивших в течение года. Например, количество выявленных нарушений законодательства, в том числе коррупциогенных факторов. Хочу сказать, что данная база, на самом деле, очень важна непосредственно при внедрении искусственного интеллекта, потому что, а на чем же учить искусственный интеллект? Как раз таки на тех ошибках, которые мы и выявляем. А для того, чтобы сформировать базу этих ошибок, нам и нужен этот дашборд.

Дальше. Кроме того, анализируются причины разных сроков подготовки и принятия проектов правовых актов. Собранный анализ позволил оценить количество поступивших актов по категориям, их количество и сформировать планы по повышению уровня подготовки правовых актов. На основании полученных данных в качестве одного из примеров разрабатываются, естественно, модельные типовые правовые акты. Я думаю, что каждый из субъектов применяет этот подход. Подготовка проектов правовых актов для большинства категорий будет изменена с самостоятельного написания автором всего содержания проекта правового акта до исключительного заполнения полей, изменяющих значение проекта правового акта. Это тоже нами внедряется. По сути дела, скажем так, например, получатель, сумма, цель и направление затрат бюджетных средств при предоставлении субсидий местным бюджетам.

В течение последних лет на федеральном уровне закрепился общераспространенный сейчас тренд на внедрение клиентоцентричных подходов в государственном управлении в рамках федерального проекта «Государство для людей». Одним из главных аспектов федерального проекта является переориентирование процесса предоставления государственных услуг, оказываемых органами государственной власти, в сторону доступности для граждан и организаций. По сути дела, каждый акт должен быть доступен для населения. То есть каждый человек, прочитав акт, должен понимать, что содержится в нем. Для успешного реинжиниринга процессов требуется в том числе пересмотр регулирующих документов.

Проанализировав действующую систему правовых актов в области предоставления государственных услуг, мы пришли к выводу, что весьма простой процесс регулируется двумя массивными документами: порядком предоставления государственной услуги (зачастую это закон либо подзаконный нормативный акт) и административным регламентом (зачастую это приказ органа государственной власти исполнительной государственной услуги). Большой объем норм в данных актах дублирует положения вышестоящих документов, а учитывая разные процедуры внесения изменений в данные акты, зачастую возникают внутренние противоречия между ними. Текстовая часть административного регламента, ну, на самом деле, тяжела для заявителя. Это снижает информацию, доступ, информацию, доступность о государственной услуге. Поэтому на Ямале нами внедрена практика описания процессов в административных регламентах не в привычном текстовом формате, а в виде схем в качестве приложения к административному регламенту, что сокращает более чем на 30–40% объем текстовой части административного регламента и имеет более доступный формат для заявителей. Помимо основных результатов данного нововведения, значительно сократилось время для разработки изменяющих правовых актов и количество допустимых ошибок.

Ну и завершая свой доклад, остановлюсь на том, что одним из ключевых современных приоритетов государственной политики является разработка, внедрение и освоение инструментов искусственного интеллекта в государственном управлении. Правотворческий процесс, ну, не стал в этом вопросе исключением. Не… так… нигде не… как в юриспен… в юриспруденции самый большой уровень бюрократизма. Благодаря поддержке руководства региона Ямала, двигаемся и в этом данном направлении. На сегодняшний день, я уже, как говорила, сформированная база за последние три года тех юридических ошибок при проведении правовой экспертизы, наличием антикоррупциогенных факторов, которые, тем или иным, та… ким или иным образом были отражены в правовых актах, но соответственно нами выявлены, вот эта база, она на сегодняшний день как бы является такой некой площадкой для обучения искусственного интеллекта. И на сегодняшний день мы работаем в этом направлении.

Я бы хотела отметить, наверное, скорее всего, и поддержать Павла Александровича в вопросе систематизации актов. Коллеги, ну, как никому другому, как нам необходима эта систематизация. Ведь на самом деле, наши с вами подходы к систематизации тогда, когда мы говорим, что вроде как актуализировать, ну, и не надо, вот у нас есть кое-какие программы, в которых мы можем найти свои актуальные акты. Ну, неправильно этот подход. Необходимо нам работать в этом направлении. Поэтому систематизация очень важна. И добавлю: плюс актуализация.

Спасибо. — У меня один вопрос, да? — Да, пожалуйста. — Скажите, пожалуйста, есть у вас процедура государственной регистрации актов органов исполнительной власти? — Процедура государственной регистрации есть, да. — А как она, э-э, вот может повлиять на систематизацию актов? Потому что это как бы дополнительная процедура и увеличивающая объем времени для проведения экспертизы, регистрации, проставления штампа, э-э, проведения таких мероприятий в течение определенного срока, как правило, это тоже 30 дней, лишний месяц, это так, по анализу, который мы проводили по региональному законодательству. Ну разные сроки. Это будет как-то влиять на систематизацию актов? — Ну, на мой взгляд, нет. Систематизация — это комплексная работа, по сути дела. И, значит, понимаю о том, чем… о том, о чем вы говорите, но регистрация — это все-таки, ну, как вам сказать, м-м, да, имеет элемент важности, вопросов нет. Но в любом случае систематизация, наверное, скорее всего, будет нами проведена, ну, как бы с учетом в том числе и регистрации. — Да я думаю, нет. — Угу. — Зульфия Хадимовна, спасибо за доклад.

Вязёнов Артем Викторович

Первый заместитель Министра внутренней политики по Владимирской области.

Тема доклада: «Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Владимирской области, проблемы и пути их решения»

— Следующий доклад Артём Викторович Визёнов, первый заместитель Министра внутренней политики по Владимирской области. Доклад посвящён ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов во Владимирской области. — Пожалуйста.

— Добрый день. Спасибо большое за возможность выступить. Во Владимирской области ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов уделяется особое внимание, что обусловлено необходимостью обеспечения единого правового пространства на территории региона, повышению доступности и прозрачности муниципального правотворчества, реализации прав граждан на получение достоверной информации о принятых нормативных правовых актах, а также в целях соблюдения требований федерального законодательства.

В связи с этим во Владимирской области еще с 2008 года принят закон о порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов. Естественно, он находится в актуальной редакции. Также действует постановление Правительства области, устанавливающее порядок взаимодействия исполнительных органов области с органами местного самоуправления.

Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется у нас с 1 января 2009 года, то есть с даты вступления в силу статьи 43 прим. Федерального закона 131-ФЗ. Аналогичная норма сейчас уже закреплена в 55-й статье Федерального закона 33-ФЗ с очень символичным для нас номером Владимирской области.

За время функционирования регистра у нас произошло несколько этапов в распределении полномочий по его ведению. Вообще, изначально функция ведения регистра была возложена на Государственно-правовой комитет администрации области. В последующем она была передана Департаменту юстиции, который обеспечивал деятельность мировых судей, загсов, архивов. И с 22-го года полномочия по ведению регистра переданы нам, в тогда ещё Департамент региональной политики и администрации Владимирской области. Но у нас с 23-го года произошла реформа, у нас появилось правительство и министерства, и Департамент региональной политики у нас трансформировался в Министерство внутренней политики и продолжает сейчас вести регистр.

Поскольку… почему именно закрепление за Министерством внутренней политики? Поскольку у нас в настоящее время губернатором области уделяется значительное внимание встраиванию местного самоуправления в единую систему публичной власти. По факту Министерство внутренней политики возглавляет муниципальное правотворчество. То есть у нас имеется в структуре Государственно-правовой комитет, Государственно-правовое управление, извиняюсь, но Министерство внутренней политики занимается муниципальными нормативными правовыми актами.

В ходе практической работы мы выявляем ряд определённых проблем, таких как организационные проблемы — это нехватка специалистов на местах. В сельских поселениях ситуация особенно тяжёлая. Не только трудно найти квалифицированных сотрудников, но их, в принципе, удержать на муниципальной службе. И сложность ещё одна есть — это низкий уровень правовой грамотности в муниципальных служащих именно вот поселенческого уровня, нечёткое распределение полномочий и до сих пор сохраняющееся дублирование функций на уровне органов местного самоуправления. Однако вот в ходе проводимой… проводимого преобразования, о чём я уже скажу позднее, эта ситуация, конечно, улучшается.

В работе муниципалитетов у нас нередко возникают правовые сложности. В текстах нормативных правовых актов встречаются юридико-технические ошибки, расплывчатые формулировки, очень часто ссылки на уже не действующие нормы. Бывают случаи, когда местное решение противоречит федеральному или нашему областному законодательству, возникают правовые коллизии. Кроме того, нет единого подхода к оформлению документов. Мы только сейчас, скажем так, эту работу уже вот запустили. И структура актов от муниципалитета к муниципалитету отличается.

И всё… всё из-за чего? Из-за того, что на местах отсутствует регулярная правовая экспертиза проектов нормативно-правовых актов перед их принятием. Несвоевременная передача данных в регистр приводит к задержкам внесения нормативных правовых актов. Прослеживается разная степень цифрализации наших муниципалитетов. У нас есть муниципалитеты с устойчивым интернет-сигналом, а есть в лесу находящиеся, по факту.

Для решения выявленных проблем специалисты отдела ведения регистра оказывают органам местного самоуправления комплексную методическую и правовую поддержку посредством, в частности, к примеру, выездных… выездных проверок в администрациях муниципальных образованиях. Правительство региона регулярно проводит комплексные выездные мероприятия в администрациях муниципальных образований. Проверка осуществляется по муниципальной службе, кадровой работе, работе с обращением граждан, документообороту, профилактике коррупционных правонарушений, исполнению поручений губернатора. Кроме того, проверки в органах местного самоуправления проводит также Министерство внутренней политики в части своевременности передачи нормативных актов для включения в регистр, ну и в целом организации работы по подготовке нормативных актов. Начиная с 2022 года мы осуществили 29 таких проверок. По факту, она проходит: один муниципалитет — один месяц.

Министерство осуществляет непосредственное взаимодействие с органами местного самоуправления посредством организации обучающих, консультационных встреч и телефонных консультаций муниципальным служащим, главам муниципальных образований по актуальным вопросам правотворческой деятельности. Такая система мер позволяет не только выявить и устранять существующие недостатки в правовом регулировании на муниципальном уровне, но и сформировать устойчивые механизмы взаимодействия между региональными органами власти и органами местного самоуправления.

Естественно, мы осуществляем разработку модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований. Их, конечно, уже не счесть. Ну, буквально вот в ближайшее время мы разрабатывали модельные правовые акты о выдвижении инициативы о преобразовании муниципального образования, типовой регламент Совета народных депутатов уже вот вновь образованного, скажем так, муниципального образования, уставы типовые, совместно с Минюстом, типовые положения о территориальном общественном самоуправлении, положение о сельских старостах, положение о публичных слушаниях, порядок избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных губернатором.

Указанные модельные акты содержат правовые конструкции и рекомендуемые формулировки, что способствует унификации муниципального правотворчества, минимизации юридико-технических ошибок, коррупциогенных факторов и обеспечению соответствия принимаемых муниципальных актов требованиям федерального и регионального законодательства. Конечно, министерство систематически мониторит процесс принятия модельных актов и фиксирует сроки их рассмотрения, анализируем мы внесённые изменения и их правовое обоснование, а также учитываем случаи отказа от применения модельных формулировок.

Полученные данные нам позволяют оценить эффективность внедрения типовых правовых решений и выявить проблемные зоны в правотворческой деятельности. В целях оперативного взаимодействия с органами местного самоуправления у нас есть специализированные рабочие чаты, естественно, в российском мессенджере Макс, которые нам помогают незамедлительно доводить актуальные разъяснения по вопросам правотворческой деятельности, обмениваться правовой информацией, проводить предварительные консультации по проектам правовых актов, обсуждать проблемные вопросы.

Организация рабочих чатов позволила существенно сократить сроки согласования правовых решений. Ну то есть в режиме реального времени отвечаем коллегам. На сегодняшний день в регионе продолжается масштабная работа по преобразованию муниципальных образований, связанная с принятым решением о полном переходе Владимирской области на одноуровневую систему местного самоуправления, что также напрямую повлияет на дальнейшее ведение нами регистра.

Так, на старте преобразования, которое стартовало у нас в прошлом году, во Владимирской области насчитывалось 127 муниципальных образований. Начали в прошлом году, преобразовали Собинский и Меленковский муниципальные округа… районы, извиняюсь, путём объединения поселений в муниципальные округа. Муромский район, состоящий из двух поселений, присоединили к округу Муром. В этом году по 131-му федеральному закону 9 районов преобразовали в муниципальные округа. После вступления в силу, я бы даже сказал, в день вступления в силу, разделили Петушинский район на Петушинский муниципальный округ и городской округ Покров. Уже в данный… в данный месяц назад принят закон о разделении Ковровского района на Ковровский муниципальный округ и муниципальный округ Доброград, который сформирован на базе первого частного города в Российской Федерации.

Сегодня внесён законопроект о разделении Суздальского района на муниципальный округ Суздаль и городской округ Суздаль в связи с особым социально-политическим статусом города-музея.

Всего по итогам преобразования на территории области у нас останется 22 муниципальных образования. Из них 15 муниципальных округов и 7 городских округов. Преобразование у нас, как и у всех, направлено на упрощение управления и экономию бюджетных средств и значительно изменит структуру местной власти в регионе. Наш губернатор неоднократно подчёркивал, что муниципальный округ обеспечивает единообразие властных полномочий, что делает местную власть более эффективной. Приближённость местной власти к населению не пострадает, поскольку на месте поселенческих администраций будут образованы территориальные отделы в каждой поселенческой администрации.

В завершение выступления хотелось бы подчеркнуть особую роль Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области. Оно осуществляет комплексную всестороннюю поддержку нашего министерства, да и в целом в вопросах ведения регистра. У нас сформирован эффективный механизм межведомственного взаимодействия, сотрудничество носит системный характер и охватывает самые ключевые направления работы, такие как методическое сопровождение, оперативный обмен информацией. То есть с руководством областного управления как я, как я, так и Министр внутренней политики на полностью на связи, на мобильной связи в любое время суток.

В период преобразований, которые сейчас проходят, министерство и управление проводят совместные мероприятия, консультации для специалистов муниципальных образований и по сложным вопросам. Значительную поддержку управление оказало в подготовке и проверке уставов. Ну потому что документы очень серьёзные, и здесь без Минюста мы как бы никак. И регулярно нам направляются обзоры и практики ведения федерального регистра.

Между министерством, да и в целом региональными органами власти и управлением налажен тесный контакт по всем вопросам. Не только по регистру, вообще по всем вопросам. Хочется отдельно выделить, что вопросы функционирования местного самоуправления продолжают оставаться в центре внимания региональной власти. Совершенствуется законодательная база, регламентирующая деятельность органов местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловлено необходимостью повышения эффективности государственного управления в целом. Спасибо, докладчик готов ответить на вопросы, если такие будут.

— Да, есть вопрос, Артём Викторович. Скажите, пожалуйста, вы упомянули здесь проверки? — Угу. — Выездные. — Угу. — Правильно я поняла, в муниципалитет? — Да. — Что представители вашего министерства выезжают… — Да. — Проверки чего? А… — А у нас… у нас вообще комплексная проверка: антикоррупция, финансовый блок, кадры… вообще всё. Там выезжает целый такой, скажем так, десант, и мы вместе с ним по регистру, проверяем своевременность подачи документов в регистр и в целом смотрим, чего они у нас там напринимали. — А ещё о чём проверки? — Ага. Скажите, а чем… какое основание проведения вот этой выездной проверки? Я пока имею в виду в части проверки регистра муниципальных актов. Ну, скорее всего, сверки, да, какие акты не направили там, да? Разные вопросы… — Угу.

— Какие основания? В законе у вас, по нашему анализу, который мы проводили по региональному, ни один из законов субъектов не содержит такие контрольные мероприятия, именно контрольные мероприятия, связанные с выездными проверками по… именно в органы местного самоуправления. И эти, как сказал федеральный закон, у нас теперь 33-й федеральный закон, эти основания должны быть в федеральном законе и принятым в соответствии с ним законе субъекта. — Всё правильно вы говорите. У нас это называется не проверка. Это уж я так условно для… для всех сказал. У нас есть… У нас есть распоряжение губернатора, оно называется «О методическом сопровождении деятельности органов местного самоуправления». И на основании его мы как бы выезжаем для оказания методической помощи. Фиксируем это всё, ну, скажем так, в справке, её сводит, э… отдельный… ну, комитет госслужбы у нас занимается как бы самый главный. Они сводят её, представляют губернатору для ознакомления, губернатор расписывает, и муниципалитеты устраняют. По факту как бы это не проверка, это вот… — А как? Назовите, потому что… — Ну вы там не парализуете работу муниципалитета, когда выезжаете? На какой срок ещё, скажите, пожалуйста? — Да мы в течение дня это всё проводим. — А, в течение дня. — Да. То есть один специалист с этим, это с этим. То есть один рабочий день. — Угу. Ну хорошо, да, спасибо. — Нет, здесь… здесь у нас нормально всё.

— Хорошо, да, потому что это прозвучало как слово «проверка», это значит контрольные мероприятия, которые недопустимы со стороны органов государственной власти субъекта, если не переданы какие-либо полномочия. Ну сейчас, если у нас одноуровневая система, полномочия уже незачем передавать, да, по сбору информации в районы, поэтому они уже аннулированы все эти переданные полномочия. То есть проверка официально не проводится, только вот если были переданы полномочия. Сейчас как бы это вот не представляется возможным. Спасибо большое. — Спасибо.

Бабунова Ольга Павловна

Заместитель начальника главного правового управления Аппарата Губернатора Курганской области – начальник отдела ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Тема доклада: «Практика ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Курганской области (после перехода на одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления)».

— Артём Викторович, большое спасибо. Следующий доклад — Ольга Павловна Бабунова, заместитель начальника Главного правового управления аппарата губернатора Курганской области. Тема доклада «Практика ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Курганской области». Пожалуйста. — Всем добрый день. Благодарю за предоставленную возможность выступить и поделиться опытом Курганской области о порядке ведения реестров муниципальных нормативно-правовых актов. Тему своего выступления обозначу как «Ведение регистра после перехода на одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления», так как Курганская область перешла на данную систему уже в 2023 году.

Немного, так скажем, исторической справки. То есть, в принципе, у нас реформа местного самоуправления была в два этапа. Первый этап у нас начался в 2017 году с объединения сельских поселений. То есть уже в это время у нас были разработаны алгоритмы по объединению муниципальных образований, были проработаны вопросы о принятии тех или иных необходимых актов, были подготовлены модельные акты, в том числе по вопросам правопреемства, по вопросам выдвижения инициативы о преобразовании. В акте о правопреемстве в модельном мы отдельно прописали именно положение о том, что органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками, в том числе в части отмены муниципально-правовых актов преобразованных муниципалитетов. В 2019 году при изменении федерального законодательства, предусматривающем возможность создания муниципальных округов, в Курганской области начался второй этап муниципальной реформы — преобразование всех поселений, входящих в состав района в муниципальный округ. Законами Курганской области о преобразовании муниципальных образований предусматривалось, что днём создания вновь образованного муниципального образования является день вступления в силу закона. И данный момент считался отправной точкой для вновь образованного муниципалитета. Первые законы о преобразовании в муниципальные округа у нас были приняты в июне 2020 года, последние в декабре 2022 года.

Таким образом, в результате поэтапно проведенной муниципальной реформы количество муниципальных образований Курганской области снизилось с 458 (это в 2017 году у нас было 458 муниципалитетов) снизилось до 26 в 2023 году. То есть на сегодня это два городских округа и 24 муниципальных округа. И таким образом, как я уже сказала, в 2023 году Курганская область полностью перешла на одноуровневую систему организации местного самоуправления. Ну и, как показало время, переход на одноуровневую систему совпал с тенденциями изменений в федеральном законодательстве.

Преобразование муниципальных образований, соответственно, влекло необходимость формирования новых органов местного самоуправления и принятия правовой базы новых муниципалитетов. Уже имея опыт преобразования поселений, да, объединения поселений, формирование органов местного самоуправления округа у нас шло, в принципе, по схеме: что сначала это выборы представительного органа, впоследствии избрание главы муниципального образования. Сразу отмечу, что в соответствии с законодательством Курганской области все главы как городских, так и муниципальных округов у нас выбирались представительным органом по результатам конкурса. То есть из кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Ну и, соответственно, после избрания главы уже шло формирование местной администрации.

Одновременно с формированием органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществлялась разработка проектов первоочередных муниципальных актов. Данная работа осуществлялась органами местного самоуправления совместно с органами госвласти. В частности, Управлением Минюста по Курганской области был разработан модельный устав муниципального округа. В настоящее время данный модельный устав откорректирован с учетом уже требований Федерального закона № 33-ФЗ.

То есть это по уставу. На первом заседании представительного органа муниципального округа рекомендовано было принимать такие акты, как об определении структуры органов местного самоуправления, о правопреемстве, положение о думе, порядок учета предложений по проекту устава, порядок организации публичных слушаний, порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования. Как я уже сказала, все эти проекты у нас разрабатывались заранее. Что позволяло впоследствии очень сократить сроки уже, когда муниципальный округ был образован, уже автоматически вот принятие этих актов осуществлялось. Впоследствии уже стали приниматься иные акты поэтапно, уже с учетом конкретных направлений деятельности, так скажем, блоками. Ну и, соответственно, нормативно-правовые акты подлежали включению в регистр.

Также необходимо было решать вопрос с актами преобразованных муниципалитетов. То есть даже на текущую дату, если мы берем общее количество актов в регистре, да, по Курганской области, то порядка 86% — это акты преобразованных муниципалитетов на сегодняшний день. Конечно, федеральным законодательством предусмотрено, что муниципальные правовые акты преобразованных муниципалитетов продолжают действовать в части, не противоречащей вышестоящему законодательству или актам, принятым вновь образованного, да, муниципального образования. Но мы рекомендовали при принятии муниципальных актов округа все-таки отменять и признавать утратившим акты преобразованных муниципалитетов, регулирующие аналогичные правоотношения. Причем зачастую сталкивались с ситуацией, когда отменялся акт муниципального района, но при этом не отменялись акты поселений, входивших в состав данного района и регулирующие тоже аналогичные правоотношения.

Как правило, это было связано с тем, что в администрацию округа перешли многие сотрудники именно из администрации района, которые ориентировались именно в правовой базе района. А вот что касается поселений, информация иногда у них не была в полном объеме. В данной ситуации мы предлагали обращаться к порталу «Нормативные правовые акты в Российской Федерации». Поясняли, что при указании критериев поиска можно посмотреть все акты того или иного преобразованного муниципалитета и, соответственно, например, по критерию «действующий» посмотреть, какие в настоящее время акты поселений до сих пор формально действуют. Учитывая также, что изначально у нас также разработаны были модельные акты по многим вопросам, то часть актов можно было выявить уже по названию, и, соответственно, их предлагалось отменять при принятии аналогичного акта муниципального округа.

Также обращаем внимание муниципалитетов, что на портале как бы актуально, можно открыть актуальную редакцию актов и посмотреть в том числе реквизиты актов, которые вносили изменения в основной. Соответственно, что изменяющие акты тоже рекомендовали признавать утратившим силу. Дополнительно ещё при проведении сейчас правовой экспертизы актов муниципальных округов в экспертном заключении мы также указываем перечень муниципальных актов района или поселения по аналогичным вопросам, которые рекомендуем отменить. То есть еще раз, да, если кто-то у нас из муниципалитетов по каким-то причинам не обращался там к порталу или до сих пор сами видят, что акты в статусе действующие, мы дополнительно указываем в экспертном заключении на акт по аналогичному вопросу.

Самостоятельно специалисты отдела регистра меняют статус на недействующий у так называемых срочных актов преобразованных муниципалитетов. Это, как правило, бюджеты, муниципальные программы. Учитывая, как я сказала выше, что последние муниципальные районы у нас по факту были преобразованы в 2023 году, то, как правило, сроки действия всех указанных вот таких срочных актов, они уже истекли. То есть, в принципе, так скажем, задав поиск по названию акта «муниципальная программа», да, и поселений, мы уже видим весь список и, можно сказать, автоматически уже придаём статус недействующий.

По вопросу внесения изменений в акты преобразованных муниципалитетов. Да, по общему правилу мы рекомендуем отменять акты, но на практике выявлялись случаи, когда необходимо было вносить изменения. В частности, это первоначальные акты о внесении изменений в бюджеты, как правило, в первый год после преобразования, когда бюджет на год был еще принят думой района или, соответственно, поселения. Акты о внесении изменений в муниципальные программы, которые были приняты тоже еще в соответствии с бюджетами поселений или районов. И часть актов по вопросам градостроительства. Это, например, правила землепользования и застройки, когда муниципалитетам необходимо было вносить точечные изменения в эти правила, чтобы заново не принимать пока новый акт.

Ну и буквально несколько слов, ну, так скажем, из практики по опыту проведения правовой экспертизы, да, типовых ошибок. Что при проведении правовой экспертизы актов муниципальных округов даже в настоящее время иногда сталкиваемся с использованием по тексту актов положений, содержащих формулировки про поселение или про консолидированный районный бюджет, чего, в принципе, уже не должно быть в актах муниципального округа. Это, например, какие-то положения о комиссии, когда в названии комиссии слово «район» поменяли на «округ», а по тексту самого положения осталось, как и раньше, про поселение. В муниципальных программах в части финансирования осталась формулировка про районный бюджет. Или, например, в части актов по порядку разработки бюджетного прогноза в показателях остается формулировка про консолидированный бюджет. То есть мы все эти замечания также указываем в экспертном заключении.

Ну и также буквально несколько слов о порядке взаимодействия с органами местного самоуправления, в том числе по вопросам ведения регистра и правоприменения. Полномочия по ведению регистра, то есть это и включение в регистр актов, проведение правовой экспертизы, актуализация, все эти полномочия закреплены за Главным правовым управлением аппарата губернатора Курганской области. В целях обеспечения своевременного приведения в соответствие нормативно-правовой базы муниципалитетов нами на постоянной основе проводится также мониторинг изменений федерального законодательства. В органы местного самоуправления направляются обзоры изменений законодательства по вопросам организации местного самоуправления. Проводятся обучающие семинары для юристов муниципалитета, в том числе с приглашением представителей Управления юстиции и прокуратуры Курганской области. И на данных семинарах также освещаются вопросы как ведения регистров, так и вопросы выявленных типичных нарушений при проведении правовой экспертизы муниципальных актов. Разрабатываются модельные акты. При этом акты модельные разрабатываются как органами исполнительной власти субъекта, так и прокуратурой области. И предварительно, прежде чем направить эти акты в органы местного самоуправления, мы согласовываем их между собой. То есть если мы разработали акт, мы его направляем в прокуратуру. Если прокуратура разработала акт, направляет сначала проект этого модельного акта к нам в правовое управление.

В целях обеспечения полноты предоставляемой информации в регистр проводится сверка актов, представленных в регистр, с принятыми, в том числе путем мониторинга официальных сайтов органов местного самоуправления, на которых размещаются правовые акты. Направляются соответствующие запросы, если выявлено, например, что нормативно-правовой акт имеется на сайте органа местного самоуправления, но этот нормативный акт у нас отсутствует в регистре. Периодически проводим сверку по полноте правовой базы по тем или иным вопросам местного значения. То есть мы готовим перечень вопросов или перечень актов, которые должны быть приняты у муниципалитета, делаем запросы, сверяем с актами, включенными в регистр, проводим их экспертизу, в случае необходимости разрабатываем модельные.

Также у нас в Курганской области создан так называемый Реестр судебных дел. То есть это такой реестр, он создан в рабочем порядке, то есть у каждого органа местного самоуправления есть ссылка, по которой осуществляется доступ в этот реестр, и они заносят информацию о наиболее важных судебных делах. В том числе, если имеются дела об оспаривании нормативно-правовых актов муниципалитета. То есть уже, так скажем, на момент судебного разбирательства мы уже ориентируемся, какой, так скажем, нормативно-правовой акт может быть под угрозой, и в случае необходимости оказываем методическую помощь в том числе для представления интересов в суде, даём соответствующие пояснения.

Ну и также у нас тоже создан чат с юристами муниципальных образований, в котором размещается актуальная информация по вопросам организации местного самоуправления, обсуждаются иные вопросы правового характера. В настоящее время также организована работа по приведению региональной и муниципально-правовой базы в соответствие с новым Федеральным законом 33-ФЗ. При Управлении Минюста по Курганской области у нас создана рабочая группа по своевременному приведению нормативно-правовых актов в соответствие с новым законом. Разработан перечень региональных правовых актов, подлежащих приведению в соответствие. По мере принятия актов на региональном уровне также информируем органы местного самоуправления о необходимости приведения в соответствие ими своих актов. Ну, соответственно, думаю, в этом направлении нам всем предстоит еще большая работа, да, до 1 января 2027 года. Ну и, думаю, и после тоже. Поэтому вот такая, как сказать, наш опыт по ведению регистра. Спасибо за внимание. Если есть вопросы, готова ответить.

— Да, спасибо, Ольга Павловна. Один маленький вопрос, я думаю, что сейчас интересно будет услышать тоже от других регионов. Скажите, пожалуйста, вот такая интересная практика по отмене муниципальных актов, да, которые со статусом «действующие», да, именно районов и поселений у нас включены в регистр. Все-таки, наверное, это большой объем работы, хотелось бы узнать практику, коллеги, вот у кого есть такая же практика, потому что нам федеральный законодатель сказал, что муниципальные нормативные правовые акты, они не применяются в части уже противоречащей. Ну как бы и, может, и не стоит по образу и подобию, да, вот актов Советского Союза, наших там государств бывшего, не признавать их утратившим силу, они просто не применяются. Вот такой объем работы, он действительно большой объем работы, может быть, он сказывается как-то на то, что вот вы стали там задерживаться или там вот не успеваете другие там вот документы делать. Ну вот такой вопрос. Это же большой пласт работы.

— Нет, это большой пласт работы, и вот, как я уже сказала, несмотря на то, что в 2023-м уже перешли, у нас ещё очень много этих актов действующих преобразованных. Ну, так скажем, тут мы несколько пытаемся зайцев, да, убить. То есть пока они действующие, формально у них статус на правовой экспертизе в регистре. Мы даже исходя вот из этой темы, чтобы как бы с экспертизой их убирать… — Может быть, там предусмотреть статус, что не применяются? Вот Наталья Ивановна подсказывает.

— Ну нет, если такой статус будет, как-то, ну, будут… — Как вот нам обговорить тогда с нашими коллегами статус в регистре? — Да, ну пока мы ставим статус, как сказать… ну, точнее, они признают утратившим силу на основании этого мы ставим статус. Если срочные акты, как я сказала, мы это сами уже делаем, то есть мы даже в муниципалитеты уже не пишем. Срочные мы отменяем сами. А по всем остальным вот, как я сказала, в экспертном заключении к порталу обращаются, но тут уже тоже очень много зависит от компетенции юристов. То есть есть муниципальные округа, где, ну, так скажем, сильные юристы, и они очень хорошо, в том числе, владеют навыками, да, работы с порталом, и вот прямо вот этот поиск… также это зависит, если изначально база поселений была передана в полном объеме на уровне района, это тоже, как бы, оно сразу видно. Если же база поселений не, как сказать, ну, район не так координировал, да, ну, по всяким причинам, то это тоже сразу же в регистре видно, то есть… — Ну да, то есть не возлагаем ли мы сейчас на специалистов муниципального округа, да, у них и так сейчас голова кругом идет от поставленных задач, дополнительный объем возлагаем, что да, признавать, издавать акты, это большой объем актов о признании утратившим силу.

— Нет, мы как правило, как я же сказала, это вот именно по блокам, по аналогичным правоотношениям. То есть, например, принимают какой-либо муниципальный нормативный правовой акт, ну, в отношении коррупции, да, первым пунктом нам утвердить положение, а вторым, например, пунктом уже идут признать утратившим силу и идет перечень вот всех, например… — А, то есть это как бы в одном акте все делается. — Да, вот такой такой вариант, да, есть. — Такой вариант. Неплохо. — Есть, да, отдельно вариант принимается вот, ну, так скажем, отдельный акт, новое положение, а вторым актом просто признаются утратившим силу, ну, то есть этой же датой, ну просто вторым. То есть у нас как бы различные способы, различные варианты. Ну с… по экспертным заключениям тоже иногда бывает ситуация, мы написали экспертное заключение, например, какие-то нарушения юртехники, а также в экспертном написали также рекомендуем вам дополнительно отменить вот эти, вот эти акты, которые мы по регистру выявили. И у нас, например, через некоторое время приходит акт о внесении изменений в основной акт, да, по которому эксперт направил эти ошибки, и вторым пунктом, вот как мы указали реквизиты актов, они так же из экспертного перекопировали, и у них вот… — То есть это облегчает им работу. — Да. — Коллеги, у кого есть такая практика, вот скажите, пожалуйста, есть такая практика по отмене? Какие регионы, назовите? — … [с места] — Ага, ну маловато. — … [с места] — Да, да. — Ну, то есть даже не искать, противоречит, не противоречит, в какой части не противоречит. Это же, ну тоже объем работы. Поэтому действительно, как сказать, чисто технически, наверное, проще признавать утратившим силу. — Да. — То есть мы говорим, что это элемент систематизации даже, да. — Да. — Работы с муниципальными актами. — То есть, наверное, в идеале, ну, должны быть признаны все утратившим силу. Ну, если мы не говорим, что это, например, акт поселения о признании утратившим силу. Понятно, что у него статус действующий как был, так и останется. А вот именно какие-то, которые регулируют правоотношения, наверное, все-таки в идеале, чтобы все отменили. — Спасибо, Ольга Павловна, спасибо за интересный такой вот доклад. — Спасибо.

Костина Юлия Викторовна

Заместитель начальника отдела организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов управления законопроектных работ и ведения регистра министерства юстиции Новосибирской области.

Тема доклада: «Проблемы ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов при преобразовании муниципальных образований: причины, пути решения (на основе опыта министерства юстиции Новосибирской области)»

— Спасибо, Ольга Павловна. Тоже на такой практический аспект. Я приглашаю следующего участника — Костину Юлию Викторовну, замначальника отдела организации ведения регистра муниципальных актов законопроектных работ, э, Новосибирской области. «Проблемы ведения регистра муниципальных актов при преобразовании муниципальных образований».

— Да, здравствуйте. Мой доклад, он будет, наверное, таким логичным продолжением вот предыдущего докладчика, Ольги Павловны. Поэтому я, ну, начну. Что-то, что могло повториться, я коротко об этом скажу.

— Да-да-да. — Можно сразу следующий слайд, пожалуйста.

В Новосибирской области в настоящее время продолжается процесс перехода на одноуровневую систему организации местного самоуправления. Муниципальные районы и входящие в его состав поселения преобразуются в муниципальные округа. В 24-м году впервые у нас было создано три муниципальных округа. В 25-м году работа по укрупнению муниципальных образований была продолжена. И ожидается, что после 2027 года всего в регионе останется 35 муниципальных округов. В процессе преобразования проблемные вопросы, существовавшие в правотворческой деятельности муниципальных образований, нашли свое отражение при ведении регистра. Э… Что именно произошло? Можно следующий слайд.

В целях реализации нормы, предусмотренной статьей 13 Федерального закона 33-го, возникла необходимость, вот, как сейчас уже обговаривалось, признания утратившими силу правовых актов преобразованных муниципальных образований. И поскольку никакого автоматического прекращения действия правовых актов законодательством не предусмотрено, то получается, что акты действуют до тех пор, пока они в установленном порядке не будут признаны утратившими силу. В связи с этим с какими проблемами мы столкнулись, какие проблемы возникают у муниципалитета?

Ну, следует отметить, что изначально вообще органы местного самоуправления не были в курсе того, что им предстоит эту работу проводить по признанию правовых актов. И в связи с этим мы стали их информировать об этом в своих экспертных заключениях. Параллельно прокуроры районов в своих представлениях подключились к этой работе и указывают об этом. И поскольку, как уже сейчас в обсуждении было обговорено, вся работа по признанию утратившим силу правовых актов ложится на плечи муниципальных округов, то им, как минимум, возникла такая необходимость получить всю информацию о действующих правовых актах в преобразованных муниципальных образованиях. И этот процесс, безусловно, осложняется отсутствием надлежащего учета и, сегодня уже не раз упомянуто, систематизации в муниципальных образованиях, в большинстве муниципальных образований.

И какие ошибки допускаются в связи с этим? В связи с отсутствием надлежащей либо неполной информации. Ну, во-первых, очень много правовых актов признается утратившими силу повторно. То есть уже отмененные признаются еще раз. Такая ошибка допускается: признаются утратившими силу только основные акты без признания утратившим силу актов, которые вносили изменения в основной. Ну либо просто часть правовых актов преобразованных муниципальных образований признаются утратившими силу, а другая часть нет по разным причинам: либо от причин, что не нашли, что признавать, либо до причин не дошли еще до работы с этим признанием.

Какие пути решения указанных проблем мы предлагаем специалистам, чтобы как-то этот процесс был налажен? Ну, во-первых, для эффективной работы мы ориентируем на тесное взаимодействие специалистов между собой. Потому что именно специалисты муниципальных районов и поселений имеют непосредственный доступ к правовой базе. И как возможный вариант мы рекомендуем специалистам, специалистам именно районов и поселений, готовить так называемые проекты правовых актов о признании своих правовых актов. А уже специалисты мунокругов придают таким проектам надлежащую правовую форму и завершают работу в этом направлении. Если такой способ не дает результатов, то мы ориентируем специалистов на то, чтобы они в целях поиска правовых актов пользовались сайтом pravominyust.ru. Можно, пожалуйста, следующий слайд. Предыдущий докладчик тоже говорил про этот сайт. Но что я хотела бы сказать про сайт? С какой проблемой здесь можно столкнуться? Даже если в поисковой строке отдельно выделить свой субъект, предположим, Новосибирская область, отдельно выбрать нужный муниципальный район и в рамках выбранного района выбрать конкретно муниципальное образование, то при поиске сайт предложит акты всех муниципальных образований, которые имеют аналогичное наименование в пределах Российской Федерации. Таким образом, получается, что фильтр поиска в данном случае эффективен только при выборке муниципальных образований с каким-то уникальным наименованием.

Что еще хотелось бы дополнить применительно к Новосибирской области, говоря про сайт. На сайте отсутствует возможность поиска нормативно-правовых актов, уже действующих в регионе муниципальных округов. То есть что именно, какая проблема? Если нам известны, ну или пользователю сайта, точные реквизиты правового акта мунокруга, то его найти возможно. Но просто выбрать территорию муниципального округа и посмотреть, какие акты у него действуют, посмотреть, ознакомиться с содержанием, то этот функционал, он недоступен нам еще пока в связи с отсутствием территорий. И так как преобразование муниципальных образований происходит постепенно, то наличие на сайте правовых актов вновь образованных муниципальных округов нам представляется явилось бы неплохим подспорьем для тех муниципальных округов, которые только-только начинают формировать свою нормативно-правовую базу в связи с преобразованием. Ну и если предложенные варианты не помогают специалистам вновь образованных муниципальных образований осуществить всю ревизию правовых актов, то мы в рабочем порядке зачастую по абсолютному большинству случаев, по устным запросам муниципалов, формируем уже непосредственно сами из регистра такие списки, перечни действующих нормативно-правовых актов и отдельно по каждому муниципальному образованию. И направляем в рабочем порядке. Это облегчает им работу и, соответственно, нам потом упрощает работу по включению и по проведению правовой экспертизы тоже.

Таким образом в регионе решается вопрос о признании всех правовых актов. Зачастую признание утратившими силу всех правовых актов понимается специалистами буквально в прямом смысле этого слова. И одним актом муниципального округа признаются утратившими силу правовые акты всех входящих в него муниципальных правовых актов муниципальных образований. И в нашей практике такое случалось, что в одном акте содержалось около 300 ссылок на акты, которые необходимо отменить. Минусы подобного подхода к работе, они, безусловно, очевидны. Это достаточно долгая работа по включению такого акта в регистр, даже хотя бы одного, это уже долго. Во-первых, потому что они очень объемные, они содержат много ссылок на акты разных муниципальных образований. И при работе специалисту приходится во второй карточке, в карточке юридической обработки, постоянно менять территорию, тем самым прыгать с одной территории на другую, с одного акта на акт для того, чтобы, как минимум, даже проставить ссылку. Потому что в таких актах, как правило, нет никакой последовательности, отсутствует какая-либо хронология, муниципальные образования в них расположены в хаотичном порядке, ну и так далее. И чтобы как-то уйти от монотонности подобной работы и увеличить скорость включения, скорость актуализации регистра, мы стали использовать следующий способ… Будьте добры, следующий слайд.

А что именно мы делаем? Мы меняем статус одновременно большого количества правовых актов с помощью вкладки «Групповые действия». Но для эффективности работы данного функционала, чтобы он был максимально эффективен, мы рекомендуем муниципалам группировать признаваемые утратившими силу акты отдельно по каждому муниципальному образованию.

Это что касается проблем, которые возникли у нас, возникали на разных этапах по регистру. Поскольку в Новосибирской области проводится сплошная правовая экспертиза всех правовых актов, включенных в регистр, то на каждый акт, включая акты об отмене, точно так же проводится правовая экспертиза. Законами Новосибирской области о преобразовании муниципальных образований устанавливаются так называемые переходные периоды, в течение которого образованные муниципальные округа формируют органы, а в этот период органы муниципальных образований, органы местного самоуправления преобразованных муниципальных образований продолжают принимать правовые акты в рамках исполнения своих полномочий. И в связи вот с наличием вот этого периода переходного и нашего трехмесячного срока по проведению правовой экспертизы при проведении экспертизы, при подготовке экспертных заключений, может возникнуть ряд особенностей в связи с преобразованием. На двух примерах об этом расскажу. Можно следующий слайд.

Так, например, при проведении правовой экспертизы… Будьте добры… При проведении правовой экспертизы эксперт уже обладает информацией о ликвидации Совета депутатов. Но правовая экспертиза по принятым этим муниципальным образованием, этим Советом депутатов ранее правовому акту должна быть проведена, поскольку по законодательству Новосибирской области оснований ее не проводить нет. И получается, что если правовая экспертиза была проведена уже после ликвидации Совета депутатов района или поселения, то ее результаты направляются в Совет депутатов муниципального округа как правопреемнику. И отсюда как бы встает закономерный вопрос: есть ли вообще смысл проводить такую экспертизу, если уже заранее известно, что акт будет признан утратившим силу вне зависимости от наличия в нем нарушений, поскольку представительный орган вновь образованного муниципального образования самостоятельно будет регулировать какую-то сферу правоотношений либо вообще на момент направления нашего экспертного указанные отношения уже отрегулированы. Или, например, заключительный пример по экспертизе. Следующий слайд, пожалуйста.

В переходный период может так получиться, что из-за объективного отсутствия информации о создании Совета депутатов муниципального округа, а это возможно в одном единственном случае, когда дата ликвидации Совета депутатов поселения или района совпала с датой подготовки и направления экспертного заключения, то получается, что экспертное заключение может быть направлено в уже ликвидированный представительный орган. Минусы понятно, что лежат на поверхности, очевидны. Муниципальное образование свой статус еще не утратило, представительный орган ликвидирован, исполнительно-распорядительные органы продолжают осуществлять свои полномочия, в том числе на основании актов, которые были в свое время приняты представительным органом. И получается, что муниципальное образование действует акт, который противоречит закону, но экспертное заключение наше с нарушениями фактически рассматривать некому, и вплоть до его отмены он будет действовать в таком виде. Таким образом, для исключения и минимизации ситуаций указанных, нами принимаются все возможные меры, чтобы нормативно-правовые акты преобразованных муниципальных образований были своевременно и в установленном порядке отменены. Спасибо.

— Спасибо большое за такое интересное выступление. Коллеги, посмотрите, какие интересные нюансы, да, с точки зрения экспертизы. Но, конечно, вот этот меня прям в ужас привел… привели ваши акты, которые там объем занимают, как бюджет завести, да, например. А целесообразно ли это вообще принимать? Никто… как вот они догадались-то, эти муниципалитеты, принять такой акт? Вы им ведь не рекомендовали же одни… — Это не наша рекомендация. Наоборот, их такой отрицательный и негативный пример явился поводом нам подумать, что с этим делать и как их направить как бы в нужном направлении.

— А много актов таких? — Ну это особенно… У нас началась работа по преобразованию в 24-м году, и особенно такие акты выпали на этот именно период, когда и для них это было в новинку, и для нас это было в новинку все. Ну было, у нас до 300, и этот акт включается, ну… ну около 2 часов, один акт. — Загружается пока… ага. — Потому что сначала нужно проставить ссылки, это тоже долго, а потом по каждому акту в целях актуализации регистра необходимо признать утратившим силу, проставить… — Еще, да, проставить статусы все… — …статус. Тогда еще и мы как бы, да, не обладали таким опытом работы с такими актами. И потом мы начали придумывать, каким образом этот процесс наладить, чтобы было удобно и им… Во-первых, в этом есть… в этом… — Ну, такой систематизации нам не надо, коллеги, да. То есть это получается муниципалитет не мы им работу даем, а они нам уже дали работу. — А такая систематизация, она неэффективна, это точно. То есть тут просто какой-то сбор актов, а когда мы говорим, что они признаются хотя бы по каждому муниципальному образованию отдельно, вот здесь уже можно говорить о систематизации, о надлежащей… ну, хотя бы в какой-то ее степени. — Хорошо. Спасибо, Юлия Викторовна. Коллеги, есть вопросы какие-то? Нету, да?

Глухова Маргарита Владимировна

Начальник отдела регистра муниципальных нормативных правовых актов управления Правительства Воронежской области.

Тема доклада: «Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Воронежской области в свете нового законодательства о местном самоуправлении: перспективы и направления»

— Спасибо, Юлия Викторовна. Тоже на такой практический аспект. Я приглашаю следующего участника — Глухову Маргариту Владимировну, начальника отдела управления по ведению… управления Правительства Воронежской области, э… с докладом по опыту ведения регистра в Воронежской области в свете, как бы, нового нашего законодательства о местном самоуправлении.

— Добрый день, глубокоуважаемые коллеги. Ну, начать своё выступление хотелось бы со слов благодарности организаторам сегодняшнего мероприятия, поскольку мероприятие очень нужное, позволяет вот так в очном формате пообщаться, обсудить насущные вопросы, которые возникают, конечно же, во всех регионах. Поэтому большое вам спасибо за это.

Ну, то, что касается моего доклада. Текущий год ознаменован очень важным событием — принятием 33-го Федерального закона, который изменил существенно подходы к организации местного самоуправления, ввёл одноуровневую систему, скорректировал вопросы местного значения (они теперь называются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения»), ввёл изменения касаемо статуса главы муниципального образования и многие другие.

Воронежская область в настоящее время сохраняет двухуровневую систему организации местного самоуправления. У нас принято такое решение, поэтому в настоящий момент на территории области насчитывается 476 муниципальных образований, которые, соответственно, принимают нормативные правовые акты. Правительство Воронежской области, отдел регистра, проводит их сплошную юридическую экспертизу. Это порядка 40 тысяч актов в год. Поэтому мы вот на сегодняшний день мы продолжаем по-прежнему экспертировать акты районные, городских округов, также и городских и сельских поселений.

Законодательные изменения повлекли необходимость принятия в муниципалитетах новых нормативных правовых актов и их корректировки. Вот коллеги говорили уже сегодня о том, что Министерством юстиции была проведена работа, как бы по формированию списков таких нормативных актов. Воронежская область тоже к этой работе, естественно, подключилась. Мы тоже провели свой мониторинг тех актов, которые у нас в регистре, соотнесли их с теми требованиями, которые в настоящее время устанавливает актуальное законодательство (33-й Федеральный закон) и сформировали такой перечень актов. И как бы не просто сформировали, но и оказали существенную правовую помощь муниципалитетам в плане подготовки модельных нормативных актов. Но чуть об этом… чуть подробнее об этом скажу попозже.

Новым законом о местном самоуправлении, безусловно, сохранена, сохранены полномочия субъектов по ведению регистра, и сам порядок организации ведения регистра опять-таки отнесён на усмотрение субъекта, регулируется нашим законодательством. Здесь существенных изменений не произошло, но, тем не менее, мне бы хотелось отметить несколько моментов, которые вот сейчас сохраняются в 33-м Федеральном законе, которые, ну, как бы вызывают определённые практические вопросы.

Ну, во-первых, как сегодня уже неоднократно говорили и вот коллеги из прокуратуры очень обстоятельный доклад сделали по поводу вообще самого понятия «нормативного правового акта», поскольку, к сожалению, законодательство его легально не отражает на сегодняшний день. Мы пользуемся тем определением, которое сформулировал Верховный Суд Российской Федерации в своём постановлении номер 50.

Новый закон о местном самоуправлении (я буду его так называть для простоты) оперирует понятиями «муниципальный правовой акт» и «муниципальный нормативный правовой акт». Но при этом, к сожалению, не даёт понятия «муниципальный правовой акт», как это было в 131-м Федеральном законе. При этом одним из оснований для отрешения от должности главы муниципального образования является издание им нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральному законодательству, законодательству субъекта, уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а этот акт не приведён в установленный срок в соответствие.

Применение терминов «нормативный» и «ненормативный» применительно к муниципальным правовым актам в отдельных случаях представляется небесспорным, на наш взгляд. Ну, во-первых, проект изменений в устав муниципального образования по тексту закона 33-го ФЗ в одном случае определяется как нормативный акт, в другом — просто как правовой акт.

Закон 33-ФЗ закрепляет осуществление муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Но при этом, если мы обратимся к законодательству о контрольно-надзорной деятельности, об обязательных требованиях, то такие требования могут устанавливаться только нормативными правовыми актами. Вот здесь как бы есть определённая такая не… небольшая проблема практическая. Поэтому полагаем, что, наверное, возможно в будущем необходимо будет уточнение понятийного аппарата, применяемого в новом законе о местном самоуправлении.

Ещё один вопрос практический, значит, — это проблема определения пределов самостоятельности муниципалитетов по формированию и принятию перечня необходимых муниципальному образованию нормативных правовых актов. Вот в качестве примера хотелось бы привести судебные дела, инициированные прокуратурой, значит, местными прокурорами, когда прокурор обращался в суд с требованием обязать орган местного самоуправления принять нормативный акт в виде административного регламента по предоставлению муниципальной услуги. И вот что интересно: одноуровневые суды, кассация, и в том и в другом случае выносят диаметрально противоположные решения. То есть в одном случае они говорят о том, что местное самоуправление самостоятельно и нельзя обязать его совершить какие-то действия, в том числе разработать нормативный акт. В другом случае суд приходит к прямо противоположному выводу и как раз-таки вот налагает эту обязанность на местную администрацию.

Поэтому вот здесь необходимо отметить определённый дуализм этой проблемы, который выражается в том, чтобы, с одной стороны, сохранять самостоятельность органов местного самоуправления, не допуская необоснованного судебного либо какого-либо иного вмешательства в деятельность муниципалитетов (административного). Это фундаментальное положение, которое отражено как в Конституции, так и неоднократно озвучивалось в позициях Конституционного Суда. Но, с другой стороны, опять-таки, у нас есть задача всемерного обеспечения прав и законных интересов граждан (это тоже конституционная ценность, не менее важная, чем самостоятельность органов местного самоуправления). Поэтому вот здесь мы видим как бы определённую такую практическ… практическую коллизию. На наш взгляд, определённым пробелом 33-го Федерального закона стало то, что в нём отсутствует ранее включённая в текст 131-го Федерального закона норма о том, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции, федеральному законодательству и так далее. Ну, на наш взгляд, отсутствие указанного законоположения затрудняет проведение юридической экспертизы, правового мониторинга.

В-третьих, ещё одной такой практической… практическим вопросом, на который тоже хотелось бы обратить сегодня внимание, является то, что новым законом не сделано шагов по урегулированию вопросов взаимодействия различных… органов публичной власти различного уровня в плане нормативного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также их единообразного применения. Вместе с тем, учитывая общую направленность закона на реализацию конституционного положения о взаимодействии единой системы публичной власти, введение таких норм представляется вполне целесообразным.

Статья 55-я 33-го Федерального закона, посвящённая организации ведения регистра, сформулирована предельно широко, отдавая организацию на разрешение субъекта. Но при том, как сегодня уже неоднократно озвучивалось (и мной, и теми коллегами, которые выступали с докладами до меня), что осуществление полномочий по ведению регистра давно уже не ограничивается просто включением нормативных актов в регистр, их юридической экспертизой, но и представляет собой огромный, колоссальный блок работы, связанный и с подготовкой модельных актов, и с подготовкой различных методических рекомендаций, и с правовым мониторингом и так далее. Но при этом как бы закон 33-ФЗ не наделяет органы госвласти правом правотворческой инициативы в органах местного самоуправления, в отличие, например, от органов территориального общественного самоуправления. Поэтому в настоящее время рассмотрение таких модельных актов, оно как бы базируется, ну, на такой уже сложившейся практике просто взаимодействия с муниципалитетами.

То, что касается подготовки и направления модельных актов, в литературе, научной литературе высказывалось мнение о том, что вот не таится ли здесь, скажем так, ограничение опять-таки самостоятельности органов местного самоуправления, обязательности их рассматривать данные акты, обязательности принять их в том виде, в котором он поступил в муниципалитет. Но, на наш взгляд, как бы вот это опасение, оно несколько преувеличено и притом, наверное, высказано, ну, немножко в отрыве от практической работы. Поскольку мы знаем, что в муниципалитетах, особенно если на территории субъекта их большое количество и большое количество принимаемых актов, то, наверное, по-другому организовать эту работу вряд ли возможно. И опять-таки стоит учитывать, что это, скажем так, носит инициативный, такой рекомендательный характер, как бы это ориентировано чисто на оказание помощи, как бы никакого, никакого обязывающего или властного характера это не имеет.

Значит, в Воронежской области в текущем году продолжена работа по подготовке модельных муниципальных нормативных правовых актов по различным направлениям. Как я уже сказала, особенно актуально это было в связи с принятием Федерального закона 33-го, который, несмотря на то, что у нас осталась двухуровневая система организации местного самоуправления, повлёк вот выявление порядка 50 наименований муниципальных нормативных правовых актов, которые подлежат корректировке либо, значит, принятию новых в новой редакции.

Поэтому в текущем году правовым управлением разработаны несколько наименований муниципальных нормативных правовых актов, проектов модельных, касаемых таких сфер направлений, как финансы и бюджет, муниципальные программы, деятельность представительных органов, противодействие коррупции, муниципальный контроль, муниципальные услуги. Касаемо последних двух групп актов хотелось бы отметить особо, поскольку муниципальные услуги у нас давно уже стоят на особом контроле в правовом управлении и в отделе регистра. То есть мы не просто разработали модельные с… как бы так, скажем, оставив их дальше без контроля, а мы периодически раз в квартал разрабатывали проекты о внесении изменений в эти модельные акты в связи с изменением федерального, областного законодательства и направляли их в муниципалитеты. То есть это дало возможность постоянно поддерживать эту сферу в актуальном состоянии, законном. А как мы с вами знаем, эта тема как бы всегда на особом контроле, на особом внимании органов прокуратуры, поскольку непосредственно затрагивает права граждан на получение тех или иных услуг.

То, что касается муниципального контроля, в текущем году нами также разработаны муниципальные нормативные правовые акты по шести видам муниципального контроля, направлены в муниципалитеты. Притом мы к этой работе привлекли исполнительные органы Воронежской области профильные, которые оказали нам практическую помощь, поскольку они непосредственно также исполняют эти контрольно-надзорные функции. Соответственно, эта работа была проделана, и в муниципалитеты обеспечены качественными и законными нормативными правовыми актами.

В качестве ещё из таких вот актуальных направлений (оказание правовой методической помощи органам местного самоуправления) необходимо назвать ежеквартальные обзоры экспертных заключений, которые готовит отдел регистра, обзоры актов реагирования органов прокуратуры. Мы тоже их обобщаем, смотрим как бы те позиции, которые прокурорами были высказаны за квартал, нами как бы тоже аккумулируются, и мы направляем это в муниципалитеты для принятия мер для оперативного устранения выявленных нарушений, чтобы опять-таки поддержать базу регистров в хорошем законном состоянии. Дополнительно, безусловно, нами каждый квартал анализируется федеральное, областное законодательство. Мы также направляем эти обзоры в органы местного самоуправления. В плане оказания такой дополнительной консультативной помощи мы и самостоятельно наш отдел, и с привлечением научной среды сделали, по-моему, достаточно интересный обзор касаемый практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по наиболее важным составам. То есть там порядок рассмотрения обращений граждан, порядок рассмотрения… порядок предоставления муниципальных услуг, размещение информации в сети Интернет, муниципальный контроль. То есть это такое практическое пособие, которое также вот доведено до сведения должностных лиц органов местного самоуправления для использования в работе.

В этом году организованы шесть выездных совещаний в муниципальные районы области, в которых приняли участие представители всех 476 муниципальных образований. Опять-таки обсуждались вопросы, связанные с принятием нового Федерального закона 33-ФЗ. Дополнительно в плане опять-таки такой правовой методической помощи нами подготовлены обзоры судебной практики Конституционного Суда, Верховного Суда за 24-й—25-й год. Тоже были интересные выводы сделаны на уровне вот высших судебных инстанций, которые, безусловно, необходимо использовать в работе органами местного самоуправления. Необходимо отметить помощь, которую нам оказывает и областная прокуратура, и территориальное управление Минюста по Воронежской области. Мы взаимодействуем с Министерством юстиции… вот отрабатываем модельные уставы (самый основной акт в муниципальном образовании), обмениваемся практикой, обмениваемся мнениями, работаем постоянно в тесном контакте. Поэтому тоже хотелось бы вот, пользуясь случаем, коллег поблагодарить за это. Ну и, уважаемые коллеги, вот хотелось бы презентовать вам вот от Воронежской области такой вот сборник модельных актов как раз-таки по муниципальному контролю и с практикой их… его применения 248-го закона, да, вот от наших уполномоченных исполнительных органов в Воронежской области. Практика закона очень интересная, и судебная, и практика прокуратуры. Здесь всё есть. Поэтому это для вас. — Спасибо большое. — Вы уже закончили, да? — Закончили.

— Ага. Спасибо большое, Маргарита Владимировна. У меня к вам три вопроса. — Хорошо, постараюсь ответить. — Так, первое. Поскольку вы оставляете двухуровневую систему, приняты ли у вас какие-либо региональные акты, чтобы иметь основу для урегулирования этих правоотношений? Или они ещё в разработке? — Нет, у нас есть закон в Воронежской области. Мы его приняли вот летом этого года. Об особенностях уже. — Да-да-да, об организации, да. — Ага, есть закон. Так. А в одном законе все особенности урегулированы? — Да. Ну у нас есть отраслевые законы, ранее принятые на территории области, но вот сейчас появился новый, как раз-таки в котором мы… — Номер скажите, какой? — 83-ОЗ.

— 83-ОЗ. Так, посмотрим. Первое. Второе. Вы замечательно провели аналитику, я так понимаю, особенно статьи нового закона о системе муниципальных правовых актов. Как вы уже заметили, хочу добавить ещё вам один казус, так называемый. С чем мы столкнулись: недавно мы готовили, проводили тоже занятие со своими территориальными органами по направлению проблем госрегистрации уставов, да? И мы выявили ещё такую вопрос, который мы адресуем сейчас вот и нашим коллегам в департамент, и хотели бы сейчас у вас уточнить.

У нас появилась отдельная статья «Нормативные правовые акты представительных органов». Первым пунктом идёт нормативный правовой акт об утверждении устава. И устав к нему является приложением. Во-первых, это немножко меняет тенденцию, как бы, нашу такую линию, что мы регистрируем уставы, что у нас устав как самостоятельный вид документа, да, он почему-то его исключили из системы правовых актов, и он упоминается в части второй только просто как акт. Ему даже не нашлось слова «правовой». Акт, обладающий высшей юридической силой, и остальные иные там акты не должны муниципальные ему противоречить. Это первый нюанс. Теперь получается, с точки зрения юртехники оформления устава, он будет являться приложением к этому нормативному решению. А теперь возникает вопрос. У нас есть обязанность включить все муниципальные нормативные правовые акты в регистр, в региональный регистр. Как теперь быть? Будете вы включать этот акт в регистр?

Вопрос на размышление. — Ну да, надо подумать действительно. Ну, видимо, да. — Вот это вот такой нюанс, что мы как бы сейчас тоже не пришли к какому-то мнению. Всё-таки мы регистрируем уставы. Ну конечно, на регистрацию вот уже есть такие новые уставы принятые, например, Устав города Калуги утвержден решением, и он идёт как в виде приложения, а решение подписывает и глава, и председатель, потому что сейчас, правильно как отметила Маргарита Владимировна, что схема такова, что глава в основном избирается у нас в округе и в районе… — Это предыдущие, извините, коллеги отмечали, если одноуровневая система, что глава избирается представительным органом по конкурсу и возглавляет администрацию.

— Вот. Так что у нас тоже есть определённые проблемы теперь, тоже надо будет думать. Пока мы оставляем всё по-прежнему. И изменений, почему-то, да, вот как ответила Маргарита Владимировна, что изменения в устав — это нормативный правовой акт, а устав у нас получается просто акт. Он не может быть как самостоятельный нормативный правовой акт теперь. То есть нам там как-то вот своё законодательство что-то редактировать, будем думать. И ещё, ещё я хотела бы обратить внимание, может быть… Ну подумайте, да, что делать с этими… с этими нормативными актами представительного органа об утверждении устава. — Угу.

— Потому что будет, коллеги, не договорила, будет дублирование. У нас есть ряд субъектов, которые уставы включают. Но в основном, в основном, я думаю, что зачем дублировать, в основном вы же не включаете уставы. У нас есть наш государственный реестр, который имеет сопряжение с вашей системой, в общем-то, одна оболочка, и вы можете перейти и посмотреть эти уставы. Вот такой вопрос. А насчёт ещё вот судебного решения, с которым вы столкнулись… Вы знаете, с точки зрения процессуального законодательства, я думаю, что суд второй, не прав, который обязывает орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт. — Я согласна с вами. — Да? Я думаю, что апелляция, наверное, вот это вот решение, оно поменяет. В общем-то, оно не оставит его в силе. Поэтому здесь действительно вот решение первого суда, оно более правильно как бы с правовой точки зрения выглядит. — Согласна. — Вот. Так что спасибо большое, Маргарита Владимировна. — Спасибо за внимание. — Да, такой анализ очень интересный федерального закона нашего нового. Теперь слово предоставляется…

Благовещенский Николай Юрьевич

Преподаватель ФБУ «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации».

Тема доклада: «Обеспечение качества ведения баз данных правовых актов в интересах развития регистров»

Ведущая: Слово предоставляется Благовещенскому Николаю Юрьевичу. Я думаю, что не надо его представлять. Все его знают, все неоднократно ему звонят, просят помощи. И в данном случае он сейчас еще ответит и на наши вопросы, я надеюсь. Геннадий Николаевич: Ну, уже после. После основного сообщения. Ведущая: Ну после, после, конечно, Николай Юрьевич. Слушаем вас.

Николай Юрьевич: Так… Коллеги. Да, включите, пожалуйста, презентацию. Ну… скажу, скажу. Давайте следующую страницу сразу. Ну, коллеги, я текст доклада написал, но постараюсь кратко и, то что называется, своими словами, тезисно. Да. Ну, понятно, что у нас Постановлением Правительства Российской Федерации 657-м определено, что Министерство юстиции является уполномоченным органом. То есть если что-то неизвестно — спросите у Министерства юстиции.

Принципы ведения регистра у нас: актуальность, достоверность, доступность и вытекающая из этого полнота сведений. Ну и, наверное, все почувствовали: последние три года полноте и актуальности сведений уделялось особое внимание. И в частности, одним из условий реализации принципов актуальности, достоверности и доступности является требование по формированию актуальных редакций муниципальных нормативных правовых актов. И, собственно, это требование актуально не только с точки зрения текущего качества базы данных, но вот, как показывают идеи, высказанные в типовом законе о систематизации, это, в общем-то, требование актуально и для развития.

Ну и как с этим обстоит дело… Вы, наверное, все в обзорах Минюста тоже данные смотрели и ознакомились. Можно следующую картинку? Ну, а я бы хотел показать картинку, как это выглядит в динамике. То есть по годам. Если мы говорим о текущем годе, то по России вот… Ну, эта информация есть практически и в обзоре, и сейчас статистику, которую мы для Минюста формировали: 93%, и, в принципе, думаю, что вот характерен, что вот за последний год даже сдвиг вот в положительную сторону — с уровня 80% до 93. Но при этом хотел бы обратить внимание, что, в принципе, думаю, что у нас много регионов, в которых работа поставлена вот очень хорошо. В качестве примера я привел данные по Костромской области. Видно, что тот показатель, который используется, а это соотношение между созданными редакциями с номером 2 и более (ну, то есть, которые редакции посвящены внесению изменений) по отношению к количеству изменяющих актов. Ну, понятно, что один изменяющий акт хотя бы одно изменение в одном акте должен порождать, да? В идеале вот такой показатель должен быть не меньше 100%. Ну вот его мы вполне можем наблюдать в текущей работе.

Причем… давайте следующую картинку. Это можно наблюдать и на не очень большой по объему базе муниципальных актов. Но вот на уровне двух самых больших у нас субъектов: Красноярский край и Нижегородская область. Ну, опять же, я бы просил обратить внимание на последние 5 лет, там тоже вот показатель высокий и, как бы, он есть. И в данном случае, ну, зная организацию работы… Вот летом я в Нижний Новгород заезжал, там мог вживую поговорить с коллегами. То есть когда эта работа, ну, просто организована, уделяется ей внимание, то, в общем-то, на самом деле всё в порядке. Вот.

Единственное, с чем может быть проблема — это когда… ну, возникают объективно какие-то ситуации, когда эта редакция не создается. Да? Ну и, в общем, для поиска таких ситуаций можно применить другой подход. Он связан с тем, что когда вы работаете в системе и проставляете ссылку в тексте правового акта, там, кроме ссылки, добавляется еще и информация в таблицу связей. Ну и чтобы не анализировать, не вычитывать текст акта, можно просто с этой таблицей связей работать, да? Ну и, соответственно, вокруг нее строить другие показатели и, соответственно, обеспечивать поиск актов, где вот, возможно, что-то было, ну, объективно или субъективно упущено, да? Ну и вот по такой ситуации я хотел бы тоже картинку показать. Можно следующую?

Вот как раз для трех субъектов, которые я уже упоминал, такая статистика была сделана. Ну, в качестве такого ориентира, примера, чтобы посмотреть. Причем делалась эта статистика… я коллег хочу заранее поблагодарить, да, это на их базе делалось, не на центральной. И видно вот, особенно последние 5 лет, показатель у всех, ну, скажем так, 99,5 процентов. Да? Вот, на самом деле. То есть полпроцента остается на то, ну, на те акты, которые, в которых, возможно, не была проставлена ссылка, не проставлены связи, ну или какая-то еще другая проблема имеется. Вот. Ну, чтобы их поиск можно было найти, да… Следующую картинку.

Значит, ну, было сделано такое небольшое изменение в таблицу, которая есть в АРМ «Аналитика», в форма называется «Общая информация». То есть мы не можем сейчас менять наше программное обеспечение, реализовывать какие-то контракты по развитию, это, ну, объективная ситуация. Но некоторые изменения, связанные с изменениями в базе данных, мы вполне можем делать, это укладывается в задачу такого информационно-аналитического обеспечения. Ну и вот здесь на картинке представлена несколько обновленная форма. По столбцу «Описание» можно, задавая фильтр, найти основной или изменяющий акт. Ну и в столбце «Количество дополнительных сведений» там на самом деле подставлено количество связей. Ну и еще для удобства вот в столбце НГР не только НГР добавлено, добавлена дата регистрации. То есть можно, задав, открыв эту форму и задав определенный фильтр по столбцу НГР, найти все зарегистрированные акты, ну, за определенный год. Ну вот быстро.

Ну и таким образом, задав условие по ноль на количество связей, отобрав все изменяющие, ну и ограничившись определенным годом, можно получить картинку. Ну, такой экспресс-анализ, который был проведен… Причем мы посмотрели эти данные ну не только на муниципальных актах, но и на актах регионального законодательства отдельных управлений. Показало, что, в общем-то, три как бы основные причины. Одна из причин — она абсолютно объективная: это, значит, основной акт не был представлен, да? Вот, это один момент. Другой момент — это наличие каких-то скрытых ссылок, дефектов в самих в тексте правового акта, и при сохранении там может возникать ошибка, и полностью корректно связь не будет сохраняться. Да? Ну, эта проблема лечится очисткой информации и, ну, очисткой ссылок и проставлением ссылок просто заново. При этом я хочу обратить внимание, что простановка ссылки с изменяющего акта на основной, как правило, для этого не нужен инструментарий простановки избранных ссылок. Это, как правило, простановка впрямую акта, потому что ну, это такое однократное применение. И если специалист уже проставил ссылку, да, на основной акт, значит, он с этой связью проработал, значит, скорее всего, он поработает и вот отработает ситуацию по созданию актуальной редакции.

Вот. Ну и, собственно, остается, ну, человеческий фактор, наверное, вот по такой оценке: один акт на 500, на 500, когда просто при проведении работы, ну, там забыли проставить ссылку. Но еще раз подчеркну: один акт на 500 — это ну, как бы реальный процесс. Есть ситуации, посмотрели опять же в реестре уставов, например, когда у нас небольшое количество актов и в любом случае полная база, то есть ситуация, когда что-то не представлено — исключено, там есть и стопроцентный показатель тоже наблюдается. Вот. Ну и, собственно, вот те… я могу предложить, то, что каждый из субъектов, обратившись в службу технической поддержки НЦПИ, может, ну как бы вот получить скрипты, средство для изменений и для того, чтобы, ну, по крайней мере, попробовать такую работу прежде всего для контроля ситуации, ну, у себя непосредственно в базе данных.

Вот. В целом я бы хотел остановиться еще на работе службы технической поддержки и на взаимодействии Научного центра правовой информации, в том числе с уполномоченными органами. Можно следующий слайд?

Ну, прежде всего, конечно, аспектом этого взаимодействия является обработка обновлений сведений регистров муниципальных актов. И, коллеги, еще раз подчеркиваю: у нас обработка в ежедневном режиме осуществляется, и мы по-другому просто не можем работать. Да? То есть и, собственно, если возникает вопрос о том, насколько актуальна информация на портале, естественно, сначала нужно обратиться у себя в статистику обработки обновлений, отправки обновлений, и посмотреть, была ли вовремя направлена информация.

Ну и, конечно, вот большую сложность создает ситуация, когда большой поток актов возникает, ну, где-то в конце года, как правило, да? Ну, или в конце полугодия в июне. Ну, я бы все-таки еще раз обратился ко всем коллегам вот внимательно отнестись к этой ситуации и распределять потоки направляемых обновлений по возможности равномерно. Ну и стандартная рекомендация — не реже, чем раз в неделю.

Вот. Другой аспект взаимодействия — это предоставление обновлений ежемесячных, сведений по реестру уставов, ну и, а также специальных пакетов обновлений в части преобразований муниципальных образований. То есть специальный порядок, который был выработан в прошлом году, он предполагает, что изменения в справочник территорий, необходимый для вас, территориальным органам Минюста вносятся уже фактически при поступлении на регистрацию закона субъекта, ну и, соответственно, эта информация оперативно передается. Вот ну, по практике этого года у меня достаточно много было звонков с вопросом: «А что же нам делать, у нас произошли преобразования в муниципальных образованиях?» И я, честно говоря, с глубоким удовлетворением просто описывал алгоритм, который был выработан. Ну и кто-то даже, наверное, и не звонил, потому что и так все работает.

Вот. Но в целом, я бы сказал, что важно всегда не только звонить, в том числе в мой адрес, а важно делать обращения в службу технической поддержки. И должен сказать, что у нас информационная система работает учета и отработки заявок, и, как бы, ваш вопрос и ответ на ваш вопрос может быть полезен, естественно, и для других представителей уполномоченных органов по аналогичной ситуации. Поэтому я еще раз подчеркну: лучше всегда заявку направлять через систему, предоставляя при этом подробную информацию.

Ну и я бы отметил такие работы, которые у нас проводились. Ну, последняя ситуация была с Калужской областью, когда пришлось нам восстанавливать базу данных регистра муниципальных нормативных правовых актов Калужской области по центральной базе данных. Знаете, подобные ситуации возникают два-три раза в год, как правило. Ну и поскольку они все равно возникают, то, коллеги, это еще один аргумент в пользу того, чтобы внимательно относиться к отправке обновлений и, в общем-то, смотреть на то, чтобы информация, которая у вас в региональной базе есть, была бы в точности представлена на федеральном уровне, ну, как бы еще и потому, что если что, с федерального уровня вам всегда помогут в восстановлении базы данных. Ну вот на этом у меня, в общем-то, всё по нашим производственным вопросам. Ну и дальше я готов на вопросы отвечать. Геннадий Николаевич: С вражеским софтом?

Николай Юрьевич: Да, нет, а просто я думаю озвучить или… Геннадий Николаевич: Нет, ну каждый… Как удобно. Николай Юрьевич: А, вон, Геннадий Николаевич уже озвучил, да? Геннадий Николаевич: С вражеским софтом.

Николай Юрьевич: Значит, ситуация следующая. И мы официально даже, в частности Научный центр правовой информации, на вопрос Краснодарского края отвечал на этот вопрос, и так как отвечал — всё так и есть. Мы готовим платформу. По итогам года мы представим результаты в ДЦТ [Департамент цифровой трансформации], это вот уже скоро. Ну и дальше будем, ну, некое совместное обсуждение организовывать, потому что нам важна обратная связь как от Департамента цифровой трансформации, так и от Департамента систематизации, Департамента конституционного законодательства. И дальше я вижу возможность организации пилотного проекта на отдельных регионах по, как бы, отработке, обкатке тех решений, которые будут подготовлены и представлены. Геннадий Николаевич: Геннадий Николаевич, вот я же озвучил только что. Смысл, срок. А вот всё остальное… ну, требует обсуждения процессов, и пока с моей стороны категорически некорректно будет говорить о каких-то сроках. Но то, что в следующем году мы организуем пилотный проект, пожалуй, что я рискну вот это сказать. А что будет дальше — ну, по ходу, наверное, будем информировать, как… ну и, собственно… Геннадий Николаевич: Ну, информацию, я, между прочим, как бы в чате регистра чуть-чуть подсветил. Да? Нет, ну… Это вопрос корректности полномочий и так далее. Ну, Геннадий Николаевич, да, ну чё…

Слушатель (женщина, Липецкая область): Так работает… Я думаю, что слышал хорошо Николай Юрьевич. НЦПИ готово к тому, что регионы уже снизу инициируют процесс? Что мы готовы уже предложить вам программное средство, которое на российском ПО заменит регистр и готов выступить этим пилотным проектом, проектным регионом?

Николай Юрьевич: Значит… Слушатель (Липецкая область): Ну давайте ускоряться. Геннадий Николаевич: Уважаемые коллеги, ну по поводу этого вопроса — это, наверное, вопросы к Департаменту систематизации, Наташ? Просто надо тогда как-то сейчас кооперироваться, да? Геннадий, ты ж… Ну, программу показать, наверное, да, или как посмотреть? Если действительно отечественное ПО, там какие-то уже наработки есть по этому вопросу. Вот. Наташа Решутун, может быть, ты что-нибудь скажешь умного? Слушатель (Наталья): Он включен? Добрый день, коллеги. Ну, это разработка информационных систем — это не компетенция департамента. Ну, если есть, ну, как бы предложения — рассмотрим. Какой регион вы представляете? Слушатель (Липецкая область): Липецкая область. Слушатель (Наталья): Понятно.

Слушатель (Липецкая область): У всех регионов, и я думаю, что меня здесь коллеги и присутствующие, и те, которые слушают по другую сторону экрана, есть большие проблемы с работой в регистре, поскольку мы не отвечаем требованиям информационной безопасности. Поэтому ждать уже еще какой-то очередной год… ну мы не можем объективно. Николай Юрьевич: Коллеги, вот Министерство юстиции… Да, вот, в данном случае я, к сожалению, не могу отвечать полностью, да, вот на этот вопрос. Э-э… Но… Поскольку работа…

Геннадий Николаевич: Я вообще предлагаю… мы, наверное, по результатам будем докладывать замминистру, и озвучим соответственно вот это предложение. Но просто надо как-то всё в формальной плоскости… Понятно, что Николай Юрьевич, он просто, ну, он не может сейчас на этот вопрос ответить, потому что ну просто не решает эти вопросы сейчас, ну, к сожалению. Вот. А вот такой выход. Потому что должно там руководство, там на уровне замминистра, то есть, как-то доложиться. Геннадий, тогда ну, пообщаемся более так… Слушайте, если у вас вопросы есть? Если нет — давайте тогда уже заканчивать всё это дело. Николай Юрьевич: Давайте, да, коллеги, перейдем просто вот к тем вопросам, которые были… Да? Слушатель (женщина, Архангельская область): Коллеги, давайте микрофон, да.

Слушатель (Архангельская область): Добрый день. Высоких Елена Ивановна, начальник отдела по работе с правовыми актами губернатора и правительства Архангельской области. Скажите, пожалуйста, вот был озвучен вопрос о том, что есть разработанный проект закона, типового, и была озвучена мысль о том, что регионы должны самостоятельно будут вести систематизацию, создавать актуальность редакций. Где? На базе чего? Мы должны свои системы приобрести и содержать, и вставлять? Или это будет нам какой-то доступ предоставлен? ФСО выступали тоже с докладом, да… э-э… выступали, и они создают актуальные редакции на, соответственно, на pravo.gov.ru. На pravo.gov.ru содержатся актуальные редакции. Занимается этим ФСО. Вы также понимаете, что это вопрос национальной безопасности. Вы хотите это всё отдать регионам и не… Мы вот пока не понимаем, а в какой системе мы это будем делать, каким образом? Если даже на базе муниципальных регистров такие проблемы.

Слушатель (женщина, реплика): Коллеги… Слушатель (Архангельская область): Ну вот… а мы-то будем на чем вести? На свои со… Ну вот вопрос… а каждый субъект свой создаст? Николай Юрьевич: Вот нет, просто насколько это прорабо… Слушатель (Архангельская область): Просто докладчик ушел, вопросы после доклада, а докладчик потом ушел. И задать вопросы некому. Э-э… Очень бы хотелось бы, чтобы эти вопросы не были освещены вообще.

Слушатель (Наталья Ивановна): Так… Меня зовут Абалакина Наталья Ивановна, я представляю Департамент систематизации законодательства. Вот. И вот на конкретно на этот ваш вопрос хочу ответить таким образом. Павел Александрович Меншенин, когда представлял проект, о котором вы говорите, да, типового закона субъекта по систематизации, он как раз и обратил внимание на то, что… и как раз говорил о показателях эффективности, да, которые как бы коррелируются с этим законом. Он говорил как раз о том, что вопрос подготовки актуальных редакций, он связан непосредственно с системой, которой… которую мы пытаемся сейчас реализовать. И без соответствующего инструмента, естественно, никто не может на вас возложить такие обязанности. С другой стороны, э-э… ничто не мешает вам в своих каких-то системах, да, которые у вас, безусловно, есть, э-э… ну, по крайней мере, у очень многих, э-э… осуществлять свой собственный учет с актов и поддерживать их в актуальной редакции.

Слушатель (Архангельская область): Актуальные редакции мы не создаем. У нас есть, естественно, система, но там так же, как на pravo.gov.ru, как опубликование. Вот в таком же виде акты. Актуальные редакции мы не создаем, у нас нет таких систем.

Слушатель (Наталья Ивановна): Нам всё равно в конечном итоге придется к этому прийти. Вот. Если вы сейчас это не делаете, не можете делать, у вас нет возможности, значит, мы, создав свой инструмент, предоставим его вам, и там вы сможете тогда это делать.

Слушатель (Архангельская область): А Министерство юстиции при этом будет создавать актуальные редакции? Ведущая: Извините, пожалуйста, у вас программа как ПДФ просто, как на pravo.gov.ru, да? Слушатель (Архангельская область): Нет, у нас вордовские файлы. Ведущая: С электронной подписью? Слушатель (Архангельская область): Нет. Ведущая: А как ваша программа выглядит, что вы включаете туда акты? Слушатель (Архангельская область): Вордовские документы. Вордовские документы прикрепляются туда. Ведущая: Вордовские? А подпись видна? Реквизиты документа как? Слушатель (Архангельская область): Да, да. Ведущая: Нет, только ПДФ позволит, чтобы подпись была видна. Слушатель (Архангельская область): Нет, ну… Теоретически всё можно сделать. Ведущая: Нет, только вордовские, да? Тоже с реквизитами и с подписью? Слушатель (Архангельская область): Да, да. Ведущая: А, то есть из них нельзя сделать актуальную редакцию, да? Слушатель (Архангельская область): Актуальную редакцию… Ведущая: А вордовские чё? Вражеский формат? Не наш, да? Не российский? Ну да. Слушатель (Наталья Ивановна): Извините, пожалуйста… Так, коллеги, давайте тогда с вами, чтобы всё-таки двигаться дальше, попросим Николая Юрьевича, пусть он озвучит ответы на те вопросы, которые вы направляли нам к конференции. Там есть еще ряд вопросов, которые интересуют наших коллег. Давайте послушаем Николая Юрьевича.

Николай Юрьевич: Так, коллеги, ну, во-первых, что касается проблем, связанных с поиском по муниципальным образованиям по порталу. Значит, там есть проблема действительно, связанная вот со справочником муниципальных образований, который используется непосредственно в карточке поиска. Просто большой объем оказался. Он связан с тем, что ну, например, в Алтайском крае муниципальные образования, там сейчас называются так, как прописано в законе: там «Сельское поселение такое-то такого-то района Алтайского края». То есть там большой объем. То есть это чисто такая техническая проблема, но это просто требует решения того, чтобы просто сесть, обсудить и, как бы, принять решение по сокращению объема этого справочника. Но при этом надо еще вот при сокращении этого справочника обеспечить то, чтобы наименование было актуальным. Ну, предложение по этому поводу есть. То есть там, скорее всего, надо добавить код муниципального образования, и тогда в целом, ну вот при такой обработке, будет работать. Ну, при этом, безусловно, есть еще проблема, связанная с перезагрузкой информации на портал, которую нужно будет спланировать, поскольку это большой объем обработки. Но, как бы, чтобы не ждать этого решения, есть и другие возможности поиска, которыми можно пользоваться. Прежде всего, если задать в качестве критерия сначала регион и перейти к результатам поиска на портале, то в правой стороне, на странице портала, есть дополнительные фильтры. В том числе есть фильтр «Муниципальное образование» и есть фильтр «Органы принятия», да, приняв… органы, издавшие правовой акт. И в целом, если название муниципального образования уникальное, то можно вот в этих дополнительных фильтрах выбрать муниципальное образование, оно всегда актуальное, в том числе и муниципальный округ. И эту ссылку можно зафиксировать. То есть найти один раз акт и зафиксировать ссылку. И я бы даже обратился к коллегам ко всем, что вот рекомендовать такую работу провести муниципальным образованиям: один раз найти свои акты, зафиксировать ссылку, и эту ссылку можно использовать ну, дальше для и для практической работы, и в том числе для размещения этой ссылки на, например, официальном сайте муниципального образования. Она всегда актуальна, по ней всегда будут видны поступления новые. То есть это достаточно удобный инструмент. Если названия одинаковые, ну, здесь можно чуть более глубоко копнуть и обратиться к органу, принявшему правовой акт, там, как правило, есть различия в названии. То есть это такая временная мера, но она достаточно эффективна. Вот, если говорить о поиске актов по муниципальным образованиям.

Геннадий Николаевич: Вопрос в чем? Геннадий Николаевич, перезалить базу, да? Вот я… Вы не слушали мой ответ? Это проблема, которая требует, ну, это ресурса обработки. Ну нельзя ежедневно перезаливать базу данных. Ну всё. Ну вот… Николай Юрьевич: Так. Перейду к следующему вопросу. Так, коллеги, вот вопрос из Республики Татарстан, он касается проблемы сер… ну вот процедуры простановки избранных ссылок. Ну, вопрос формулируется о том, что такой сервис не работает. Ну, это не так. Да? Он работает. Дело в том, что в Майкрософт Ворд, который у нас используется, там есть ограничение на размер ссылки — 255 символов. И если вы в список избранных ссылок добавляете ссылку с шаблоном, ну, допустим, со ссылкой на название правового акта, что не соответствует тем рекомендациям, которые у нас есть по простановке ссылок… Ну, если вы длинную ссылку добавляете, вот такую, то, к сожалению, может случиться так, что вот сервис на этой ссылке сломается на таком шаблоне и дальше не будет проставлять. Да? То есть основная рекомендация — это добавлять шаблоны, связанные с реквизитами актов: датой, номером, видом акта. Ну, таким образом, чтобы длина этой избранной ссылки была не более 255 символов. Ну и еще есть ситуации, когда текст акта копируется из справочной правовой системы, там содержит какие-то скрытые элементы форматирования, скрытые ссылки, э-э… при обработке которых тоже происходит ошибка сервиса простановки ссылок, и, соответственно, тоже процедура работает не так, как задумана. Если эти элементы исключить, то в остальном всё будет работать так, как задумано, так, как надо, и давать результат. Николай Юрьевич: Николай Юрьевич, время у нас уже совсем… Николай Юрьевич: Ну, в общем-то…

Ведущая: Давайте как-то пооперативней, да. А то люди хотят уже тоже отдохнуть. Николай Юрьевич: Коллеги, в принципе, вот я практически на все вопросы ответил, как ни странно, потому что большая часть вопросов она касалась вот перехода на отечественное программное обеспечение, ну, в той или иной формулировке. Ну и я скажу, что среди вопросов у нас есть некоторые вопросы, они фактически предложения по там совершенствованию интерфейса работы. Я просто скажу, что это всё можно будет учесть в рамках новой программы. Вот тогда у меня…

Наталья Ивановна Абалакина

Начальник отдела Департамента систематизации Минюста

Ведущая: Еще с вопросами сейчас вот Наталья Ивановна Абалакина, начальник отдела Департамента систематизации, да… еще она ответит на вопросы, которые поступили… ну в период вот нашей конференции и до нее еще регионы присылали свои вопросы. Наталья Ивановна Абалакина: Так, уважаемые коллеги… на самом деле я хочу выразить свою благодарность, я очень рада, что вы сегодня присутствуете в этом зале, и конференция — это один из форматов нашего общения, который позволяет собираться нам вместе, делиться опытом, обсуждать проблемы. Спасибо, что вы приехали и задали нам вопросы.

Значит, вопросы… я хочу осветить… касающиеся методического обеспечения, в частности… как правило, это 27-й приказ наш, которым сейчас регулируются вопросы ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Ну мы знаем все, да, что ваши регистры региональные являются составной частью федерального регистра, поэтому положения этого приказа в полной мере… распространяются на ваши регистры. Значит, один блок вопросов связан со статусами… записями о соответствии и действии актов в регистре. В отношении записи «самостоятельной юридической экспертизе не подлежит»… следует отметить, что этот вопрос вызвал в последнее время очень бурную реакцию, обсуждение… насколько вот я понимаю, и по тем звонкам, которые поступали к нам в департамент, и по чату, который, Николай Юрьевич говорит, там участвует вместе с вами. Вот эта запись «самостоятельной юридической экспертизе не подлежит» — вы ее тоже видите в ваших регистрах… вот, но достаточно многие ее проставляют для актов. Она… была рекомендована вам для использования… разъяснениями… рекомендациями в 2011 году. Эти разъяснения по ведению муниципального регистра были подготовлены в 11-м году Минюстом России и направлены вам для использования в работе.

Эти разъяснения… эти рекомендации были подготовлены на основе разработанных в целях единообразного ведения федерального регистра актов субъектов и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, с учетом практического опыта по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов, утвержденных приказом номер 5 от 2004 года… который утратил силу в 2013 году. То есть мы хотели привести ведение наших регистров к единообразному виду. Утвержденный ныне действующим приказом 27… и действующие в настоящее время разъяснения по применению Положения о порядке ведения федерального регистра правовых актов субъектов, а также и Методика ведения федерального регистра нормативных муниципальных нормативных правовых актов не предусматривает запись «самостоятельной юридической экспертизе не подлежит». Эта запись использовалась и остается в федеральном регистре только для ранее включенных в него муниципальных актов. При включении в региональные регистры новых муниципальных актов запись «самостоятельной юридической экспертизе не подлежит» использовать мы не рекомендуем.

Согласно Методике, запись «не требует юридической экспертизы» содержится в регистре, если муниципальный акт вносит изменения ненормативного характера в муниципальный акт и не устанавливает новых норм права, а также в отношении муниципальных актов, которые после внесения в них изменения утратили нормативность. То есть здесь возникает вопрос: а какую запись указывать муниципальным актам, вносящим изменения нормативного характера? Поскольку из предусмотренных в пункте 10 Методики записей для изменяющих муниципальных актов, вносящих в муниципальный акт изменения нормативного характера и не устанавливающих новых норм права, не могут применяться записи, предусмотренные этим пунктом, такие как «муниципальный акт на юридической экспертизе» и «юридическая экспертиза не проводилась», для таких актов следует выбирать запись «не требует юридической экспертизы». Аналогичное регулирование предусмотрено при ведении федерального регистра нормативных правовых актов субъектов… пунктом 19 разъяснений, в который вы тоже заглядываете и смотрите, да, как ведут и наши территориальные органы, какое у них правовое регулирование ведения регистра. Разъяснения по использованию данных записей для всех уполномоченных органов мы подготовим в обзоре по ведению федерального регистра за 25-й год. Этот обзор мы будем проводить не как обычно в конце года, а… считаем, что, чтобы охватить весь период, мы переходим на подготовку этого обзора годового на начало следующего года. Вот. Запись «юридическая экспертиза не проводилась», согласно Методике, используется, если юридическая экспертиза муниципального акта не проводилась. Это случаи, когда проведение уполномоченным органом экспертизы основного муниципального нормативного правового акта не предполагается. В противном случае следует указывать запись «муниципальный акт на юридической экспертизе».

Следующий вопрос об изменении в региональном регистре информации о действии муниципального акта, принятого на определенный срок. Ну, периодически этот вопрос опять поднимается. Давайте попробуем еще раз его осветить, как мы видим, как мы рекомендуем поступать в таких случаях. В целях ведения федерального регистра пунктом 11 Методики предусмотрено, что для муниципального акта, срок действия которого истек, указывается запись «недействующий». Следует отметить, что Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, утвержденные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, и Национальный стандарт Российской Федерации «Законопроекты, рассматриваемые законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Требования к юридико-техническому оформлению» не предусматривают признания утратившими силу актов временного характера, срок действия которых истек. Акты временного характера подлежат признанию утратившими силу только в случае, если срок их действия не истек. Если в законодательный акт временного характера до истечения срока его действия вносились изменения, то после истечения срока его действия необходимо признавать утратившими силу все акты о внесении изменений в акт временного характера. В связи с этим указывать в региональном регистре запись «недействующий» для временного акта следует после истечения срока его действия, за исключением случая признания такого акта утратившим силу до истечения срока его действия. При этом основанием для изменения записи для изменяющих актов, считаем, должен быть акт о признании их утратившими силу.

Следующий вопрос — внесение в региональный регистр экспертных заключений. В ряде регионов порядками ведения регионального регистра не предусмотрено составление экспертного заключения на муниципальный акт в случае отсутствия в нем нарушений действующего законодательства. Отсутствие в федеральном регистре экспертного заключения и сведений об экспертизе муниципального акта при подготовке обзора мы квалифицируем как непроведение правовой экспертизы. Чтобы нам понимать, что правовой анализ муниципального акта проводился уполномоченным органом, хоть и без составления экспертного заключения, необходимо включать в регистр имеющиеся сведения о проведении экспертизы. Ну, например, что это может быть: дата, исполнитель и другие сведения, которые предусматриваются порядком учета проведения экспертизы в уполномоченных органах. Именно наличие экспертного заключения об отсутствии нарушений в муниципальном акте или сведений о проведении экспертизы с аналогичным выводом, при отсутствии иных дополнительных сведений о противоречии акта действующему законодательству и уставу муниципального образования, является основанием для проставления записи «соответствует федеральному законодательству» в региональном регистре. В противном случае акту должна устанавливаться запись «юридическая экспертиза не проводилась». Вот это все вопросы, которые поступили к конференции. Вот, благодарю за внимание. Вот, если есть вопросы, мы всегда готовы ответить. Ведущая: Коллеги, кратко. А то люди уже на поезд опаздывают.

Слушатель (женщина): Можно все-таки вот вопрос по систематизации нормативно-правовых актов и… закона. У нас возникает вопрос, во-первых, по правовым основаниям в отношении субъектового такого закона, и все-таки в свете оптимизации… на уровне регионов по той же госслужбе, всего, и дублирования функций, насколько вообще требуется принятие такого закона и осуществление такой деятельности на уровне субъекта, если мы и так участвуем в этом алгоритме действий в соответствии с вашим приказом 27-м? Немножко мы не понимаем. Наталья Ивановна Абалакина: Наталья Викторовна, вы… Геннадий Николаевич: Да, сейчас вам ответит на этот вопрос. Принятие закона субъекта решает сам субъект. Э-э… Мужчина (представитель Минюста): Вопрос ведения субъекта, нормативка субъекта — это его ведение, поэтому он имеет правовые основания для принятия такого акта. И в 414-м написано, что вопросы его ведения регулируются законами и иными актами субъекта. То есть мы вот в этом видим правовые основания для его принятия. Вопрос — именно зачем?

Слушатель (женщина): В какой части дублировать? Слушатель (Наталья Викторовна): Реестр актов — это… нет. Регистр — это учетная функция. А все, что касается правового анализа, приведения актов… Ну, если вы занимаетесь, в чем проблема тогда это систематизировать в одном акте? Ну… организацию работы прописать, понимаете? Не во всех… Мужчина (представитель Минюста): Цель закона — внедрить организационно-системный механизм в вашу деятельность. Там система, система в организационном механизме, в который будут все, все региональные власти будут… ну, регионы… э-э… органы в этой работе участвовать. Там губернатор, полномочия правительства, отчет об этой систематизации, все органы, порядок взаимодействия с этими, с федеральными органами, в том числе органами юстиции. Ну и, соответственно, программное обеспечение. Ну, опять же, это вопрос региона. Если у вас там все и так на системной основе и вы уверены, что ваше законодательство отвечает высоким стандартам качества технико-юридического, то и делать-то дополнительно, конечно же, ничего не надо. Слушатель (женщина): Не, не, но там закон-то этот ваш… Слушатель (женщина): Нет, здесь с калькой…

Мужчина (представитель Минюста): Нет, тут не по… Кто рекомендует вам? Извините. Слушатель (женщина): Аналогия? Ну понятно. Ну… Ведущая: Так, коллеги, нет вопросов больше, да? Ну давайте мы будем закругляться уже… Слушатель (женщина, Кострома): А, еще вопрос, да, пожалуйста. Кострома, Наталья Ивановна. Вот спасибо большое за разъяснения. А хотели бы прочитать как бы все эти положения уже в новом приказе Минюста. Когда он будет? Наталья Ивановна Абалакина: Вы знаете… да. Мы с вами большую работу проделали вот в предыдущие несколько лет. Мы запрашивали у вас ваши предложения, да… вот, подготовили проект, но в свете того, что все это взаимосвязано с самой системой, мы сейчас как бы, ну, посчитали нецелесообразным что-то менять, потому что работа у нас сейчас плюс-минус налажена, да, мы уже не первый десяток… уже второй десяток лет, да, занимаемся. Вот. Конечно, есть уже очень много, что бы хотелось совершенствовать, но как бы вместе вот уже с новым подходом, новой… новой системой, да… с уже какой-то законодательной базой… поэтому, ну, сейчас не стоит вопрос изменения 27-го пр

Слушатель (Кострома): А в обзоре это будет… это будут письменные разъяснения или это будут отметки о несоответствиях, несогласованностях текущей редакции 27-го? В каком виде придут вот эти вами озвученные уточнения или, не знаю, пояснения? Наталья Ивановна Абалакина: Вот то, что я озвучила, что какие разъяснения я собираюсь дать в обзоре… Это… Вопрос… вот вас, я так поняла, очень многие субъекты интересует разъяснение по вопросу именно вот этого статуса, который имеет место быть в регистре, и вас это смущает, вы многие пользуетесь, да. Вот. Поэтому…

Ведущая: Наталья Ивановна, коллеги спрашивают, не будут ли указаны регионы. Я думаю, что можно указать там даже о таких типичных там ошибках, только не указаны, да, регионы… Наталья Ивановна Абалакина: Типичные ошибки у нас уже как бы наработаны, мы с ними работаем. Это как бы отдельная категория… Слушатель (Кострома): Это понятно, да. Они понятны, да. Наталья Ивановна Абалакина: Но почему вы считаете, что мы сразу должны вам вменять это в нарушение? Мы сначала… Слушатель (Кострома): Мы хотим бы это прочитать как рекомендации. Наталья Ивановна Абалакина: Мы понимаем, что у вас есть недопонимание. Сначала мы вам разъясняем, правильно? Свою позицию высказываем, а потом уже смотрим тогда вашу реакцию. Слушатель (Кострома): Понимаете, мы хотим прочитать это как нормативное положение. Нормативное. А здесь будут рекомендации. И у меня еще, простите, еще один вопрос.

Слушатель (женщина): Пожалуйста. У меня был, вот вы назвали, да, пункт 11-й приказа… закреплен в нашем законе региональном. И то есть, чтобы вносить изменения, нам тоже надо понимать, если мы будем, грубо говоря, вносить изменения в закон, основание, да, убирать статус «самостоятельный», мы нашли. Ну, потому что нет в приказе. А вот что именно «не требует юридической экспертизы» в данном случае? То есть какое основание? Если такой формулировки в 27-м дословно нет именно про изменяющие акты нормативного характера. Поэтому вот тоже контекст… Наталья Ивановна Абалакина: Ну а в каком… в каком нормативном акте есть этот статус? Этот статус был единственным в нормативном акте в 5-м приказе, который действовал до 13-го года.

Слушатель (женщина): Нет, я поняла, что мы убираем. Просто именно, например, тогда основание указать для изменяющих актов нормативного характера вот то, что вы сейчас сказали, статус «не требует юридической экспертизы». То есть будут у нас основания вот просто, так скажем, на основании рекомендации обзора вносить изменения или нет?

Наталья Ивановна Абалакина: Ну, здесь мы применяем, во-первых, аналогию, да, с федеральным регистром с актов субъектов. И второе, вам в любом случае надо запись какую-то выбрать. Из имеющихся вы, кроме как «не требует юридической экспертизы», не можете поставить, да? Потому что вот я, как уже озвучила, иные статусы там «на правовой экспертизе» и «экспертиза не проводилась» вы не можете поставить, потому что это изменяющий акт. Слушатель (Кострома): Наталья Ивановна, еще вот по 27-му тоже по статусам. Когда мы включаем протесты, представления, да, это как сведения, свидетельствующие о выявленных несоответствиях в акту. Мы также должны изменить статус соответствия. Да? То есть это делают все субъекты? Если протест и представление. Да?

Наталья Ивановна Абалакина: У нас так прописано. Если… То есть экспертиза может быть и соответствующей, да, если уполномоченный орган провел ее. А имеется акт прокурорского реагирования, говорящий о том, что там выявлены есть нарушения, да, и вы в соответствии с приказом этим должны поставить статус «выявлено несоответствие».

Слушатель (Кострома): Спасибо. Наталья Ивановна Абалакина: В этом, в общем-то, получается и смысл дополнительных сведений, чтобы их учитывать для отображения информации о об акте. Слушатель (женщина): А если, допустим, они исправили эти, внесли изменения по этим протестам? Наталья Ивановна Абалакина: Ну вы проводите экспертизу? Слушатель (женщина): Ну, изменения внесли, и соответственно что? Наталья Ивановна Абалакина: Ну вы экспертизу проводите? Слушатель (женщина): Мы проводим, но не сплошную. Наталья Ивановна Абалакина: Ну вот если вы проводите, проведете экспертизу этого акта, у вас уже будет заключение, что вы уже увидите, да, что… Слушатель (женщина): Ну они внесли изменения. Наталья Ивановна Абалакина: Ну правильно. И вы меняете… Слушатель (женщина): Вы проводите экспертизу, удостоверяетесь, что эти нарушения устранены, и меняете статус. Слушатель (женщина): Все, ставим соответствующий статус. Слушатель (женщина): Ну изменения в акты… Наталья Ивановна Абалакина: Все, наверное. Еще есть?

Ведущая: Да. Коллеги, если будут еще вопросы, пожалуйста, я как бы всегда готова… Ведущая: Да, коллеги, можно будет лично подойти к Наталье Ивановне, потому что, коллеги, мы заканчиваем нашу конференцию, потому что, к сожалению, вот многие уже и покинули нас, и уже поезд, у кого самолет. Поэтому, коллеги, давайте уже, да, мы закругляемся. Спасибо всем за внимание, спасибо, что приехали. Мы рады вас видеть, и очень интересные ваши выступления. Еще обращаю внимание: если будут какие-то проблемы с 33-м ФЗ новым, нашим законом, пишите предложения, пишите свои вот эти вот пробелы, которые вы выявили, потому что мы будем тоже готовить, в свою очередь, предложения по внесению изменений вот в новое законодательство.

Слушатель (женщина): Ну можете к нам так на электронную почту написать, как бы позвонить о проблемах. Если что-то официальное ваше руководство захочет направить письмо, пожалуйста, можно и так.

Мужчина (представитель Минюста): Угу. Да. Сейчас, честно говоря, таких особых наработок-то и нету. Мы, честно говоря, сейчас на этапе таком находимся, что мы ждем, в том числе, как пойдет практика регулирования региональная, особенно, кто сохраняет двухуровневые системы и будет регулировать особенности. Как чего-то будет, ну конечно, там будем… Да, пока у нас нет никаких разъяснений. Мы вот собираем пока… Были там, были отдельно направления, там касательно избрания там врио главы муниципального образования, сходы граждан. Еще там ряд вопросов. Ну, понимаете, рекомендации… что вот сейчас вот… что, ну как мы не направ… такого четкого не было. Единственное, что есть понимание, что это будет законом субъекта в двухуровневой системе разграничены полномочия между районом и поселениями. По поводу как вот, что это конкретно нарезать, ну мы здесь ждем результаты мониторинга, который будет весной, в марте-апреле месяце. И посмотреть, как там, в том числе работаем, у нас, ну, обратная связь там с нашим управлением по Саха (Якутии), Татарстану. Сейчас там на этапе сбора предложений. И как что-то такое будет вырисовываться, ну конечно, мы там тогда и терорганы там известим, и, соответственно, через терорганы и региональные. Ну пока сейчас вот все смотрим, как вообще этот процесс… пока ж такого четкого ничего нету. Вот. Да, хорошо, мы обязательно учтем, да. Да.

2024

Сборник выступлений Всероссийской научно-практической конференции «Единство правового пространства Российской Федерации: конституционные основы, историография и практика»

Дата и время: 11 декабря 2024 г.

Место проведения: Минюст России, г. Москва, ул. Житная, д. 14, стр. 1.

Жуйков Дмитрий Сергеевич

Заместитель Министра юстиции Российской Федерации

(Зачитывает приветственное слово от Министра юстиции РФ Константина Анатольевича Чуйченко)

Уважаемые участники Всероссийской научно практической конференции Единство правового пространства российской Федерации конституционные основы, историография и практика. От имени Министерства юстиции Российской Федерации и от себя лично. Приветствую Вас и всех участников конференции. Обеспечение единого пространства нашей страны одна из важнейших, ключевых задач Министерства юстиции Российской Федерации. Деятельность ведется по многим направлениям, самым глобальным из которых является систематизация законодательства от качественного учета правовых актов субъектов и муниципальных образований, обеспечение их терминологически единства и непрерывной актуализации правового регулирования в значительной мере зависит качество всей нашей нормотворческой деятельности, согласованных взаимодействий государственных органов.

Соблюдение принципа верховенство закона, а самое главное эффективная защита прав и законных интересов 1 000 000 граждан Российской Федерации. Именно поэтому чрезвычайно важно и дальше совершенствовать работу по данному направлению, развивать уже существующие практики и создавать новые механизмы по приведению в порядок национального правового массива. Убежден, что общими усилиями мы обязательно добьемся всех поставленных в этой сфере целей. Желаю всем участникам конференции плодотворной работы, крепкого здоровья, успехов и всего самого доброго.

Министр юстиции РФ Константин Анатольевич Чуйченко.

Плигин Владимир Николаевич

Ведущий научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

(Примечание: Приветственное слово перед основным выступлением)

Уважаемые коллеги, дорогие друзья! У меня будет, видимо, возможность выступить с более объемным докладом через какое то время в настоящем. Сейчас я бы хотел сказать следующих слов. Вот в конференции здесь употреблено такое название конференции было слово историография. Вообще единства правового пространства, историография, кажущиеся, может быть, термины, Но на самом деле эти термины определяют сущность, если угодно, того, что нужно делать, что нужно делать и каким образом нужно выстраивать законодательную ткань России, федерации.

Мы очень часто, не учитывая, живем, историю, ее указываем в какие то только определенные периоды времени. Но нужно понимать, что это единство, единство нашего государства. Складывалось огромный исторический период времени, и единство это удавалось сохранять, в том числе в очень сложных условиях. Поэтому историография аспект это огромная программа, которые занимаются институт государства и права, историографии. Аспект исключительно важен для понимания того, каким образом будет выстраиваться это единство.

Единственным правового пространства очень нужно понимать с точки зрения того, что если мы его обеспечиваем, значит, мы обеспечим легитимность, легитимность государства обеспечит легитимность права, мы обеспечим легитимность осуществления власти. И здесь я должен сказать, что институт государства и права исполняется 100 лет, 100 лет формирования такой фундаментальной правовой мысли. И мы благодарны Министерству юстиции за то, что в настоящее время вместе с Министерством юстиции решаем эти задачи, которые действительно являются научными и практическими.

Что касается Ассоциации юристов России, несколько дней назад здесь, на этой сцене была ежегодная ежегодная премия Ассоциации юристов России. В настоящее время это самая активная профессиональная организация, работающая в Российской Федерации. С ней сотрудничают несколько десятков 1000 людей. И вот эти десятки 1000 людей именно в субъектах Российской Федерации решают такие сложнейшие важнейшие задачи. Сочетание действительно теоретических подходов участия в законодательной, законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

И мы всегда с нашими уважаемую коллегами договариваемся, чтобы, выполняя эту свою задачу, они всегда думали о первом слове нашей конференции, а именно единство правового пространства. Спасибо большое. И дальше продолжим уже с конкретными докладами. Спасибо.

Лисицын-Светланов Андрей Геннадьевич

Главный научный сотрудник сектора международного права Института государства и права РАН, академик РАН, доктор юридических наук, профессор

Тема доклада: «Политико-правовая модель правотворчества в сфере международной деятельности субъектов Российской Федерации: актуальные вопросы, историография и перспективы»

Постараюсь уложиться в регламент, но первое это было выступление Владимира Николаевича. Он говорил о ряде ключевых моментов, которые отражены в названии нашей конференции и в этой связи я хотел бы обратить внимание, что, придерживаясь этих ключевых слов, я обращу внимание на проблемы, связанные как бы с внешним контуром, контуром проблем. То есть вопросы, связанные с тем, как вот это единственное существо, оно формировалось, развивалось и существует в настоящее время в мировом контексте.

И в рамках соответствия своего выступления я буду сначала говорить, обращу внимание на проблемы единства правового регулирования через призму федеративного устройства. Сама, сама форма построения федерации, она уже ставит вопрос об единстве правового пространства. Это первый момент. И второй момент это, соответственно, будет о соответствующих компетенциях в компетенции федерации в настоящее время и компетенции субъектов федерации применительно к вот этой внешней нашей деятельности, к внешним отношениям, к внешнему контуру.

И, безусловно, опять таки, обращаясь к названию нашей сегодняшней конференции, которая ориентирует нас на проблемы, связанные с определением сущности рассмотрения сущности в аспекте историографии и к практическим моментам. Но вопросы, связанные с историографии.

Государства российского и его права можно рассматривать, углубляясь, соответственно, в особенно во внешней сфере, в договоры Олега с греками и Игоря с греками. То есть еще в 10 век. Но мы рассматриваем вопросы Конституции, значит, соответственно, мы будем ограничиваться, по крайней мере, в моем докладе, проблемами и графическими в аспекте вот тех того, что происходило за последние 100 лет. Когда я увидел программу и там мой доклад входит впереди совсем, то я несколько сначала смутился.

Почему? Потому что вопросы, связанные с внешним контуром, с международными отношениями, всегда обычно рассматриваются в конце как бы подытожил А здесь, здесь они вначале. Ну а потом подумал, подумал и решил, что, в общем то, это и может иметь свое объяснение. Почему? Потому что.

Развитие историческое ради государства и права. Оно происходит внутри государства, как, допустим, возьмем применительно к России, о чем я позже скажу, самодостаточный механизм. Но нельзя сбрасывать со счетов те внешние факторы, которые воздействуют на этот процесс. Причем, если мы посмотрим внимательно, то, по крайней мере, вот в этот процесс 100-летний, последний 100-летний процесс. Внешние факторы, они очень сильно влияли на развитие вопросов, связанных с нашей государственности, с правовой, включая вопросы о единстве правового пространства.

Поэтому вот эта изменчивость права, она очень хорошо, повторяю, просматривается на примере внешнего контура. Вот эти обстоятельства меня воодушевили. Еще почему? Потому что вот так уж сложилось жизнь, что из именитых юристов международников даже такому авторитету Михайлович Вельяминов 100 лет будет только в следующем году. То есть вопросы, связанные с нашей первой Конституцией, и кто является свидетелем, кто жил в условиях этой Конституции и так далее.

Это значит, Вельяминов из международников. Ну а вот ваш покорный слуга родился еще при товарище Сталине, изучал конституцию 36 го года в МГУ. По Конституции 36 го года ее называли сталинской Конституции. То есть я учился и получал представление, какие еще в сталинской Конституции. А потом в середине 80 тот государство и права был полностью вовлечен в работу по подготовке Конституции 77 го года.

И, соответственно, ваш покорный слуга в числе других сотрудников занимался этими вопросами. И, кстати, те разделы Конституции, которые касаются внешнего контура, они входили в том числе и в круг моих обязанностей. Было очень интересно посмотреть, какие вопросы здесь развиваются. И, в частности, была возможность внедрить положения собственной диссертации вот в эту Конституцию 77-го года. Так давайте посмотрим. Значит, во первых, из позиции истории хореографической, как все формировалось.

Значит, вопросы.

Нам позволяют делать следующие выводы. Первое. Ну, естественно, Конституция 24 го года, что она установила в главе Первый? В пункте же, что руководство внешней торговли и установления системы внутренней торговли относится к предмету ведения Союза Советских Социалистических Республик, которое было. Это Конституция 20 го года устанавливает то, что основы судопроизводства и гражданского, и уголовного законодательства тоже относится к ведению Союза. Основные законодательства в области союзного союзного гражданства и прав иностранцев тоже относится к компетенции Союза.

Из этого какой мы делаем вывод? К тому, что первый шаг, который был сделан, он определил вот то самое единство регулирования в сфере. Я сейчас чистил области это области гражданского права, ну и коснулся уголовного. Они относятся к ведению союза. А что было после этого? Вот этот промежуток после 20 го года, после 20 го года проходило формирование, развитие регулирования, и в первую очередь в связи с регулированием внешней торговли, союзного законодательства.

Причем утверждалась монополия государства на внешнюю торговлю. В конечном итоге это нашло прямое закрепление в Конституции 36 го года, где провозглашалась монополия государства, то есть компетенция всего Союза на внешнюю торговлю. Мы видим, что эта традиция, которая была заложена В204М году, она продолжала существовать, и она создавала определенную стабильность. То же самое можно сказать и о правах иностранцев, которые также определялись вот этой самой Конституции союзной.

Теперь я быстро перехожу к тому, что происходило в 92 93 году. И вот возьмем этот промежуток между 30 36 м годом И707М годом. А здесь происходили самое такое серьезное дело. Это было, конечно, то, что изменялось, и правовое регулирование в стране во многом и образ жизни, и построение экономики, отношений между людьми и так далее. Это, конечно, война. Поэтому мы берем послевоенный период, то положение Конституции 37 го года, уже 36 го года, извините, продолжали развиваться в контексте самой Конституции отношения, я имею в виду и регулирования внешних внешнеторговых отношений.

Но развитие экономики Советского Союза, неизбежная интеграция в мировую экономику в послевоенный период привели к необходимости рассмотреть, насколько существующая монополия государства она.

Отвечает потребностям. И в этой связи произошли серьезные изменения. Почему? Потому что Конституция. 1000. И тут все 93-го, Конституция, извините, 77-го года, да? Она предусмотрела уже вопросы, связанные не только с внешней торговлей, а с различными видами внешнеэкономической деятельности. Назову самый такой главный и основной момент, который послужил дальнейшему развитию и инвестиционного нашего законодательства, это вопросы, связанные с созданием местных предприятий, то есть выход на рынок иностранных компаний, на российский прямой.

И его деятельность на этом рынке, и, соответственно, вопросы, связанные с регулированием. И, наконец, нынешняя Конституция давнишняя Конституция. Она установила уже вопросы, связанные с отнесла к ведению. Федерации отнесла вопросы, связанные с регулированием деятельности. Но вместе с тем она установила необходимость согласования деятельности. Союзных органов с местными при вопросах регулирования внешнеэкономической деятельности. И вот здесь возникает вопрос каков объем полномочий? Соответственно, субъекты федерации в регулировании внешнеэкономической деятельности, в частности, такой, как он и деятельность.

Вот здесь надо иметь в виду, что надо различать вопросы, связанные с регулированием и соотношения, и и я бы сказал так, с вопросом о согласовании с федеральным центром. Почему это необходимо? Вы знаете, я проанализировал законодательство субъектов Федерации по регулированию инвестиционной деятельности и могу сказать, что оно, в общем то, нормальное. Может быть, бывало, но практика применения, она к чему привела?

К уходу практически от.

Рассмотрения возможных споров на территории Российской Федерации и передаче их вовне. То есть, в частности, в международный коммерческий орбит и подчас с применением иностранного права, что, кстати говоря, очень сильно ударило по вопросам, связанным с судебно суверенитетом, с юрисдикцией, суверенитетом Российской Федерации. Сначала это выглядело достаточно, ну, как бы, так сказать, рабочий вариант, динамика развития. В условиях же кризиса, который существует сейчас, это превратилось в очень очень большую проблему.

Поэтому нам в дальнейшем надо быть внимательным, очень внимательным, чтобы оценить и выработать механизм принятия определенных решений и проектов, существующих в рамках субъекта Федерации, с тем регулированием и той общей политикой, инвестиционной политикой. И она будет значительно отличаться от того, что было вот в период после урегулирования существующего кризиса. Спасибо.

Меньшенин Павел Александрович

Директор Департамента систематизации законодательства Минюста России, кандидат юридических наук

Тема доклада: «Проект Концепции реализации Минюстом России полномочий по координации деятельности органов публичной власти в Российской Федерации в части, касающейся систематизации законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов»

Рад приветствовать всех участников нашей конференции и тех, кто в этом зале, и тех, кто смотрит трансляцию. Ну, начну с того, что из указа Президента Российской Федерации, из положения о Министерстве юстиции следует, что Минюст России координирует деятельность органов публичной власти в части деятельности по систематизации региональных и муниципальных правовых актов. Вот эта деятельность по систематизации правовых актов, она имеет конституционно правовую природу.

Это следует как из положений Конституции, так и из более чем 30 летней практики Конституционного суда. Конституционный суд в своих решениях сформулировал и раскрыл конституционный принцип правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и публичной власти. Из этого принципа вытекают требования к права творцам всех уровней власти. Это требование к качеству нормативного регулирования. Это следующее требование. Формально определенность не двусмысленность, ясность не противоречивость.

Взаимная согласованность и соответствие правовым нормам более высокой юридической силы. Нарушение права творцами этих требований приводит к дефектом нормотворчества. Дефекты нормотворчества, как следует из практики Конституционного суда, они опасны и сами по себе. Но еще они опасны тем, что эти дефекты оборачиваются в итоге снижением качества публичного управления. Этот вывод перекликается с классическими исследованиями о компетенции органов госуправления ученого Института государства и права Бориса Михайловича Лазарева.

В январе следующего года отмечается 105-летний юбилей со дня рождения ученого. Так вот, Борис Михайлович Лазарев писал в своих работах, что реализация власти органами государственного управления находит внешнее выражение в издании правовых актов. То есть о качестве управления в органе можно и нужно судить по качеству правового массива, который генерирует этот орган управления. А дефекты нормотворчества в конечном итоге указывают на дефекты в качестве законности и эффективности публичного управления.

Таким образом, исходя из конституционного правопорядка, задача и обязанность субъекта РФ состоит в том, чтобы организовать и на постоянной основе осуществлять деятельность по систематизации региональных и муниципальных правовых актов с целью не допустить появления дефектов нормотворчества и устранить выявленные дефекты. Теперь о координации деятельности по систематизации со стороны Министерства юстиции. Назову три основные направления координации. Первое направление это цифровизации. Это разработка и предоставление региональным и муниципальным органам публичной власти цифровых сервисов, направленных на работу с правовым массивом.

Что это? Прежде всего, это, прежде всего, редактор для подготовки текстов правовых актов, редактор для автоматизированной подготовки актуальных редакций правовых актов. Расширенный поисковик в перспективе возможность использования средств искусственного интеллекта, а как мы это видим с помощью редактора? Актуальные редакции правовых актов должны подготавливаются самими творцами на стадии выпуска правовых актов либо даже раньше на стадии проекта акта цифровизации является приоритетным направлением систематизации.

Мы видим запрос субъектов Российской Федерации на цифровизации. В настоящее время мы прорабатываем, как это в настоящее время можно реализовать. Второе направление координации это работа по устранению дефектов нормотворчества на постоянной и плановой основе. Есть регионы, где уже и сейчас работают именно так постоянно и на плановой основе. Полагаем унифицировать практику. Лучшие региональные практики устранение дефектов нормотворчества в целях унификации практик.

Мы подготовим проект типового закона субъекта Российской Федерации Об организации деятельности по систематизации на территории субъекта Российской Федерации. Третье направление координации это создание и реализация механизма постоянного информационного взаимодействия Министерства юстиции и субъектов их обратной связи. Министерство юстиции должно быть на постоянной основе информировано о практике, о правовом регулировании в сфере систематизации в субъектах и о запросах со стороны субъектов к Министерству юстиции.

А регионы, в свою очередь, должны быть информированы о направлениях координации со стороны Министерства юстиции. В настоящее время в Министерстве юстиции подготовлен проект концепции О координации Минюстом деятельности органов публичной власти в части систематизации региональных и муниципальных правовых актов. Проект получил положительный отклик со стороны Института государства и права Российской академии наук и проект будет направлен во все субъекты. Вот на этом у меня все.

Плигин Владимир Николаевич

Ведущий научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

Тема доклада: «Конституции в свете историографии формирования условий стабильности законодательства»

Мне предстоит очень сложная задача оправдать те теплые слова, которые вы только что сказали. Это сложнейшая задача. Уважаемые коллеги, иногда, когда обращаешься к залу, ты говоришь Но вы же это помните. Но когда я смотрю в настоящее время на наш зал, здесь присутствуют молодые люди, которые родились уже после того, что я призываю помнить, а я всегда призываю помнить определенные вещи, которые в истории нашей страны и, в частности, тех глубочайшая драма, когда великое государство ушло, и следующее государство, оно только рождалось, оно рождалось в огромном количестве мук, если можно это сказать.

И у каждого, и каждый пытался реализовывать суверенитет в том объеме, в котором предлагалось. Берите суверенитета, сколько хотите. Это привело, естественно, приводило к огромной проблеме распада этой правовой этого правовой ткани расширяющегося государства. Ты прилетаешь в тот или иной субъект Российской Федерации, мог прочитать вещи, связанные с тем, что печатался. Был возможен проект закона субъекта Российской Федерации о порядке признания и воплощения решений судов Российской Федерации на той или иной территории.

Это такая огромная драма. Эта драма в известной степени была компенсирована Конституцией 1993 года, Конституции, которая Юрий Ильич здесь присутствует, занимавшийся глубочайшим следом проблемой Конституции. Конституция 1993 года, которая представляет собой не юридический документ, а это та живая ткань себя за уши, прошлое, настоящее и будущее нашей страны. Она формирует правовую основу общества и государства, ориентируясь своим содержанием, своим прямым действием на стабильность законодательства в условиях меняющегося мира.

И системность законодательства. Базовый документ понять роль Конституции с 93-го года в обеспечении устойчивости. Чтобы понять эту роль, нужно, конечно, обратиться к историографии, к историко геополитическим предпосылках, которые повлияли на правовую и политическую систему России. Конституция 18 24-го, 36 го, 77-го года, годов прошлого века. С моей точки зрения, это, конечно же, XX век, это огромный, уникальный совершенно век. Но слишком много было помещено историей в судьбу нашей страны в 20 веке, слишком много дополнено в этой части.

Восемь й год Конституция ставит своей задачей уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение линии общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах. Четыре строки четыре строки Конституции определили жизнь 1 000 000, причем определили жизнь 1 000 000. Я думаю, что вам известны два литературных и художественных образа. Это генерал судов и Чернота проклятия. С одной стороны, и с другой стороны остатки человечности, вырванные души, текст и последствия этого текста Конституции Союза ССР 24-го года.

Только в лагере, только в условиях диктатуры пролетариата сплотить вокруг себя большинство населения. Конституция туда пролетариата. Следующий термин Конституция 36 года.

Политическую основу СССР составляют советы депутатов. Выросшая крепче в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата. Конституция 77-го года статья шестая, которая касалась направляющей руководящей роли Коммунистической партии. Каждая Конституция ориентировалась в том или ином смысле. Она, конечно, ориентирована на единство, на закрепление страны, и, соответственно, страна жила в этой сложнейшей совершенно жизнью. Несомненно, что каждое слово этих текстов, оно требует детального анализа для того, чтобы служить или служить базы движения российской государственности с учетом 10 минут.

Я хочу сказать, что если мы берем Конституцию 93-го года, вот она прошла сложнейший процесс становления в качестве документа легитимного, пожалуйста, работы Сергея Николаевича Бабурина, который писал о том, что вначале, конечно, она не рассматривалась как некая легитимная явление. Но затем прошло какой то период времени, и все, в том числе, кто были противниками этой Конституции, ссылались, апеллировали к себе Уважаемые коллеги, я не буду предмет останавливаться на целом ряде вещей, но стабильное законодательство это не только техническая задача юристов и законодателей, но это гарантия, доверие граждан к власти.

Таким образом, норма, о которой мы говорим, норма субъекта Российской Федерации или норма, которая готовит муниципалитеты, необходим, чтобы они носили стабильный характер для того, чтобы все это было стабильным. Нужно понимать, что принципиальные и принципиальные вещи сосредоточены в принципах права. Я не собираюсь здесь читать, может быть, лекцию для тех ребят, студентов, которые здесь появились и которым нужно сдавать теорию государства и права, опираясь на принципы.

Но нужно понимать, что если ты хочешь сохранить нормативный материал как единый нормативный материал, нужно понимать принципы федерации и на основе этих принципов проводить это в субъектах Российской Федерации. Но и в данной ситуации было бы нечестно по отношению к вам слишком долго останавливаться на концепции так называемой нормы концепции Керзона. Но, тем не менее, еще раз мы должны понимать, что правовые нормы возникают в результате актов воли, в конечном результате это чья то изложенная воля, но их юридическое значение определяется не самим актом, а признанием этого акта в рамках системы норм, подчиненной основной норме.

В данной ситуации Конституция Российской Федерации та основная норма, вокруг которой возникает, возникает, если угодно, возникало такое обозрение за понимание этого места в нашей коллегии. Конституция как нечто внешнее задает легитимность всей системе права. Выполняя эту функцию, она играет ту же роль, которую выполняли нечто внешнее в других системах права, что это нечто внешнее в других системах права. Ссылка на Аллаха, ссылка на Бога.

В данной ситуации должно быть нечто внешнее, что легитимизирует систему. И сейчас, если позволите, мы говорим о том, что.

Понятно, что при конструировании нормы иногда во главу угла ставится текущая целесообразность. Нам там кажется, что сейчас целесообразно что то менять, но. Но нужно понимать, что вот эта текущая целесообразность очень часто разрушает балансы. Например, балансы санкций. Кому то нравится в текущем моменте, что та или иная санкция вдруг должна быть либо слишком большой, либо слишком малой. И, наконец, эта санкция не соотносится с санкции.

Другие, например, в административном праве, не соотносится с санкции других областей права. Теперь по поводу стабильности. Вот к нам давайте так. Я только на одном примере. Пожалуйста, давайте подчеркнем потом этот пример. Но, тем не менее, хочу вам привести только один пример. Кодекс РФ об административных правонарушениях на сегодняшний день. Сегодня, на сегодняшний день с момента его вступления было принято 844 закона, вступивших в силу федеральных закона, которые внесли изменения.

Количество изменений 6275, в том числе свыше 1200 норм. Введены свыше 150. Утратили силу. 233 нормы изложены в измененной редакции, причем некоторые, например, статья Первая. Статьи три Точка пять. Среди 118 изменений. Уважаемые коллеги, когда мы говорим о том, что делает Министерство юстиции, то на всякий случай такая цифра, а может быть, она изменилась. Коллеги из Министерства юстиции меня поправят, но в Федеральный реестр нормативных правовых актов субъектов российской.

Все дело в том, что не слышу сигнала. Он либо ушел, либо мне он появился. Мне нужно полторы минуты внутри этого сигнала. Таким образом, в Федеральный реестр нормативных актов субъектов Российской Федерации включено 2 304 021 региональный акт, из которых 1 000 397 263 региональных акта являются действующими. Это огромная проверка. Министерство юстиции должно делать эту проверку. Если я правильно понимаю, где то 614 000 проанализированы.

Не суть суть. Дальше. В Федеральном реестре муниципальных нормативных правовых актов содержится 13 212 672 муниципальных акта. Уважаемые коллеги! Все это можно было бы продолжать, об этих цифрах продолжать говорить. Почему? Потому что эти цифры нужно свести к этому слово единство, которое у нас сегодня указано в той программе, которая Институт государства и права предлагает. Но я вчера отмечал, кажется, 10 000 с чем то действует федеральных законов в настоящее время.

Из них примерно 7600 это поправки к федеральным законам, которые федеральные законы, которые в настоящее время действуют. Огромная материя. В каждом из этих нормативных актов кто то продвигают свою волю, пытаются сделать свои предложения. И ваша задача, наша задача сделать так, чтобы продвижение этой воли, оно всегда было, лежало в лежало вместе в направлении Конституции 1992 года со всеми ее принципами, новой поправкой 20 года, с принципами справедливости и нужности.

И здесь хочу сказать, наверное, последнее, следующее. Я называл эти цифры этих нормативных актов. И если кому то я называл принципы Конституция как нормы, все прочее, если вдруг кто то из профессиональных юристов подумает о том, что все это абстракция, то дальше этого профессионального юриста это приведет к тому, что он начнет применять эти нормы уже частично, не руководствуясь теми принципами, которые заложены в законодательство, правоприменение.

А если это будет происходить, то будет формироваться отторжение правовой системы. Поверьте, пожалуйста. В 20 веке мы с вами это проделывали неоднократно, и мне кажется, что это каждый раз приводило в той или иной степени к драме или трагедии. Поэтому такого рода. Поэтому тема единства правового пространства это тема крайне важная для нашей личной жизни, в вашей личной жизни. У многих, у вас, слава богу, запас огромен.

Тема крайне прагматичная, интересная и важная. И последнее, чтобы закончить, я должен сказать, что многие акты, которые в свое время принимались в Российской империи, они действовали огромный период времени, и мы их не до конца оцениваем. Вот Конституционный акт. Сперанский Положение об инородцев в 2820 году, кажется, и сейчас точно совершенно не помню, но 822 года 800. Спасибо большое. 22 года.

И мы когда говорим, очень часто, поддаваясь зарубежному изложению истории о том, что происходит в нашей стране, зарубежное изложение, читать нужно собственные документы. Кстати, слово и народец. Если мы говорим о ценностном восприятии и если оно не воспринималось как негативное, но владение ныне на древние владения, ныне по древним правам семьи инородцами земли утверждаются за ними фронтальные такие вещи, которые говорили о очень высокой степени свободы в тот период времени и уважение к правам многих, многих и многих.

Спасибо большое за ваше внимание.

Полякова Татьяна Анатольевна

И.о. заведующего сектором информационного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Тема доклада: (Не указана в программе)

Благодарю, Елена Валерьевна, за такую рекомендацию. Но многих в этом зале я знаю, и меня знают, и я думаю. Но на самом деле после выступления Владимир Николаевич, выступать достаточно сложно, ярко, блестяще охарактеризовать. За 10 минут столько этапов в жизни нашего государства и так четко вовлечь аудиторию. Мне кажется, это, в общем, незаурядного, конечно, получилось. Тем более, что я вспоминаю, а сегодня, как бы так, день, он все равно возвращается каким то воспоминаниям в нашем.

Мы с Николаевичем много лет назад как то он вел программу НТВ плюс, там типа Круглого стола что то было. И я сегодня почему об этом вспомнила? Потому что вы начали приводить те цифры, сколько сегодня законов помните? И такой вопрос был задан, был профессор Тихомиров и многие другие известные люди. И на этот вопрос никто точно ответить не смог. Это о чем то говорит, наверное.

И в рамках единого информационно правового пространства, о котором я хотела немножко поговорить, это очень важная тема. Важна она, во первых, потому что действительно с 90 после Конституции 93 года, а тут я хотела бы опять вернувшись уже и к прошлой неделе, когда мы отмечали День юриста, поздравить всех с этим праздником нашим профессиональным. И не просто потому, что он состоялся там неделю назад.

Вы знаете, у меня такое впечатление, что весь этот месяц декабрь он просто юридически наполнен таким содержанием, столько мероприятий интересных, важных мне так кажется, что вот сегодняшнее наше мероприятие, оно очень знаковое с точки зрения стратегических задач нашего государства, связанных с формированием единого информационного пространства. И очень хорошо, что академик Андрей Геннадьевич Лисицын, Светланов коснулся международный аспектов. И это сегодня архи важная тема и много других составляющих.

И федеральное законодательство каким образом развивается, нам сегодня тоже очень важно. Я все время жалею о том, что у Минюста нет сегодня такой функции, связанной конкретно систематизации федерального законодательства. Такая она опосредованная, я бы сказала, да. Но то, что касается законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных актов, это тема вообще не приходящая в рамках нашего государства, которая является федеративным, это тема, мне кажется, просто стратегическая.

И тем более, что сегодня мы с вами встречаемся, завтра еще один праздник, праздник государственный, День Конституции 23 го года. И тут я опять таки должна несколько слов вспомнить, потому что в Министерстве юстиции я больше 26 лет проработала, ИВ903М году был создан отдел законодательства, и с этого начиналось как бы такое движение, отдел законодательства субъектов Российской Федерации, которое я возглавляла какое то время.

Потом уже в рамках департамента, управлений, департаментов это такая большая дорога этого направления в Министерстве юстиции. И начиналось все с проведения экспертизы актов субъектов Российской Федерации. И как никто, а тут есть люди, кто то же, наверное, это помнит, когда мы, приходившие в Министерство юстиции на экспертизу акты сами, вручную, не было тогда еще систем, которые сегодня замечательные. Есть. И мы эти акты, собственно говоря, перебирали и проводили экспертизу в рамках Министерства юстиции.

Это была такая сложная, неподъемная работа. Но я думаю, многие об этом помнят, и мы еще об этом обязательно напишем. Это важный этап с точки зрения историографии, исследования. А сегодня я наукой занимаюсь. И вот этот опыт, он, ну, не сказано значимый, и обязательно надо это сохранить для истории. Я так думаю. Ну и то, что мы делали дальше. Вы помните, что после распада СССР очень сложная была история.

И как систематизировать законодательство? Тех государств, которые вышли из СССР, они какое то время поступали. Я помню, как то в прибалтийских республиках они поступали исключительно важных носителях, и мы пытались сохранить, потому что у многих государств сегодня нет таких баз на русском языке вообще, где это можно было бы посмотреть. Но в этом смысле огромная роль, конечно, и научному центру правовой информации принадлежит, колоссальные объемы этой информации именно там обрабатывались и, в общем, это безграничная история.

Что касается, ну, на тех этапах это была, помните, наверное, кто постарше помнит. А для молодежи мы обязательно это все напишем, чтобы они это тоже могли оценить. Сколько было сделано сегодня это задача Министерства юстиции, которое в положении четко совершенно прописано. Тогда мы готовили доклады президенту и так далее. Мы смотрели и пытались разработать новый классификатор правовых актов. В общем, у этой проблемы, у этой темы, вернее, много проблем и теоретического, и научного плана, и очень много практических.

Я хорошо помню, как в 2000 году была большая командировка, мы проверяли, как осуществляют эту деятельность на местах. Это была Камчатка, Сахалин, Владивосток. По сути дела, мы тогда всю Россию как бы пытались связать вот именно этой темой, да? И я считаю, что очень многое получилось. Конечно, сегодня, ну, в общем то, мы можем говорить и о том, что замечательные традиции в плане систематизации законодательства России есть.

И та выставка прекрасная выставка, кто, может быть, еще пока не все посмотрел. Очень рекомендую посмотреть посвященный Михаилу Михайловичу Сперанского, знаменитому нашему государству, виду. И тот опыт создания свода российского свода законов Российской империи. Это, конечно, было гениально. Я не знаю, есть такой факт в истории, что королева Англии приглашала его и законодательство Англии систематизировать, но он отказался. Насколько это достоверно, не могу сейчас сказать, но я вот об этом читала.

На самом деле эта история продолжалась, и в рамках свода законов СССР, который Министерство юстиции организовало, и потом Свод законов Российской Федерации, РСФСР и других республик, входящих, входя, входивших в СССР. На самом деле это тема, она вот такого историографии, четкого плана, она, мне кажется, недостаточно исследована. Хотя много воспоминаний есть сборники в Институте законодательства и сравнительного правоведения. Я думаю, что мы тоже этой теме постоянно уделяем внимание.

Но тут такой вот необходим симбиоз юстиции, концепции и института государства и права. Потому что речь, по сути дела, идет о сегодняшних достаточно сложных и неразрешимых пока вопросах. Мы говорим о цифровизации как о процессах, которые нам нужны. Президент сказал, что сегодня революция цифровых платформ, что во всех отраслях они должны быть, безусловно, этот процесс сегодня и алгоритм медиация, право и машина читаемая право.

И сегодня так много тем для научных исследований. Я просто не знаю, У нас в институте действительно диссертационный совет работает по публично правовым наукам и по информационному праву. Наверное, больше всего защищается там ученых и докторов наук, и кандидатов наук. Я очень рада, что это движение продолжается. Но что касается вот этих историографией всех аспектов, мне очень хотелось бы, чтобы сегодня мы все понимали, давно уже идет такая дискуссия, и я думаю, в этой истории она интересует практически всех.

Относительно формирования информационного кодекса Сегодня уже активно все говорят о цифровом кодексе. Тема может быть такая непростая для обсуждения в рамках уже заканчивающийся, я так понимаю, 10 минут. Да, вот видите. Но я просто два слова свое мнение, если можно, скажу, а потом я вас всех приглашу к нам на узкие чтения и так далее. На самом деле мы все таки считаем, что должен быть информационный кодекс и необходима разработка теоретико методологической.

В общем то, модели информационного кодекса. Потому что сегодня эта тема архисложная. Если Владимир Николаевич говорил о компе и администратор ему права в рамках Института государства и права, который отмечает свое 100-летие около 90 лет, ну, наверное, может быть, чуть больше, то информационно это право где то 25, ну, по разным оценкам 30. Есть интересные на этот счет исследования, но мы решили, что мы это все очень продолжим.

Эту тему. И в этом смысле молодая отрасль права, отрасль науки, учебные дисциплины сегодня уже активно везде. Кто, может быть, сам еще участвовали, дети учатся, знают, что сегодня цифровой уже активно преподаются, учебники есть. Я сама принимала участие в написании учебников. Но чтобы было понятно, это пока не отрасль. Право это пока не отрасль законодательства. Есть ряд норм, есть источники. Вот меня спрашивают, есть ли все с вами понимаем, в Конституции были внесены поправки в статью 71-ю, связанные с тем, что оборот цифровых данных к ведению федерального уровня отнесен и защита прав и технологий информационный.

В общем, там уже как бы прописали. Это очень хорошо, но сегодня необходимо осмысление всего этого. Конечно, цифровой кодекс, наверное, когда то будет, если его не догонит, вернее, эту тему с цифрой, не догонит или не обгонит кванты или другие технологии. Сегодня такая динамика этого процесса, что нам надо просто понимать, что как бы и оценивать. Конечно, регулирование, связанное с применением цифровых технологий, необходимо, но пока это не отрасли.

Пока говорить о кодексе преждевременно. Хотя есть такое поручение правительству Российской Федерации разработать концепцию. Но мы будем все таки стойко идти дальше и пытаться сегодня осмыслить и разработать новую теоретическую модель информационного кодекса. Вот на этом я закончу и надеюсь, что у нас с этим, благодаря уже и вашей поддержке, я думаю, что у нас все получится. Всем успехов. Спасибо.

Пашенцев Дмитрий Алексеевич

И.о. заведующего отделом, главный научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

Тема доклада: «Исторические традиции формирования единого правового пространства»

Добрый день, уважаемые коллеги! Очень приятно стоять за этой высокой трибуны, выступать в ряду таких уважаемых докладчиков, которых мы сейчас послушали, тем более выступать по такой теме. Как говорил один политик, слово архи важнейшей теме, связанной с обеспечением единого правового пространства. Потому что мы все с вами прекрасно понимаем, что Единая правовое пространство это залог государственного единства. Но вот в условиях тех глобальных трансформаций, которые сегодня происходят в мире, который мы все наблюдаем, каждый день читаем в новостях, мы видим, что государственное единство, тем более в условиях многонационального, такого, более религиозного государства, это важнейшая проблема.

И обеспечение единого правового пространства это один из факторов сохранения и укрепления государственного единства. Мы с вами прекрасно понимаем, что многие проблемные вопросы, которые у нас в этой сфере существуют, они возникли не сегодня, не вчера, Они уходит своими корнями в наше историческое прошлое. И если анализировать это прошлое, то, может быть, мы лучше поймем все таки истоки некоторых вопросов и предложим пути их решения в современных условиях.

Вот сегодня говорилось здесь называли Сперанского Михаила Михайловича, и в том числе говорили про его великое дело по систематизации. Законодатель 1 января 1835 года вступил в силу Свод законов Российской империи в 15 томах. Ну, действительно, великое событие. Действительно, это был большой вклад в создание единого правового пространства. Но сыграл ли в тех условиях свод законов ту роль, которую мы порой ему приписывая?

Известный, выдающийся, даже основоположник американской социологической юриспруденции Паунд как то написал Любая норма становится правом только тогда, когда конкретный судья применит ее в конкретном деле. И вот свод законов. Даже в конце 19 века население Российской империи 82%, его составляли крестьяне. Знали ли крестьяне о существовании свода законов? Поступал ли свод законов куда то ниже губернского города, губернской администрации? Ну, может быть, где то еще в уездной администрации он и был.

Но не везде. Подавляющее большинство дел, возникавших между крестьянами, решались властными судами, созданными в 1730 году. Решались они основе тех обычаев, которые существовали у крестьян и которые очень часто противоречили нормам свода законов, но применялись именно они. Было даже специальное постановление Сената в Российской империи, где предписывалось в случае противоречия между обычаем и нормами свода законов при рассмотрении дел между крестьянами руководствоваться не сводом законов Российской империи, обычаем, принятым в той или иной местности.

В архивах сохранилось много источников, которые говорят, как это все решалось. Крестьянин совершил какую то провинность, его по своду законов приговаривают к. Двум месяцам заключения ареста либо к большому денежному штрафу. Крестьянин плачет и говорит Вы меня лучше говорят. Ему свод законов запретил телесные наказания, Мы не можем тебя выпороть. Он говорит Нельзя меня арестовывать. Урожай пропадает, семья зимой умрет. Буду, если я два месяца посижу под арестом, штраф заплатить тоже.

Бюджет крестьянской семьи годовой бюджет большой патриархальной крестьянской семьи в 19 веке составлял 35 ₽. Ну, для сравнения, чтобы вы понимали.

Заработная плата рабочего на военном Путиловского заводе в Петербурге высококвалифицированного рабочего 290 ₽ в год. Жалование профессора Императорского университета, профессора. Тут есть 3 000 ₽ в год. Жалование министра правительства 8 000 ₽ в год, жалование управляющего частной железной дорогой 40 000 ₽ в год. Ну, кто помнит, что такое дисциплина и коэффициент? Я думаю, поймут ситуацию в Российской империи. И крестьянин говорит Вы меня и волостной суд вопреки запрету, законодательному запрету применять телесные наказания.

Его приговаривают к порке розгами, и он, довольный, счастливо идет дальше убирать урожай. И так повсеместно. Или, скажем, приходит крестьянка, волостной суд и говорит Муж меня бьет, муж пьет. Разрешите мне жить от него отдельно. У меня такая возможность есть. Согласно свода законов, жене запрещено было иметь место жительства отдельное от мужа. Развестись тоже она практически не могла. Там было всего шесть случаев в законодательстве, когда допускался развод.

Если кто не знает, скажу вам цифру. В 19 веке на 148 примерно 1 000 000 населения Российской империи было 356 разводов. Сейчас на одной улице Житной, наверное, больше.

Но пока речь идет о крестьянство. Вот Владимир Николаевич здесь упоминал устав об управлении инородцев тоже разработанный Сперанский, принятый в 1722 году инородцам. Они делились на разные категории кочевые, бродячие и прочие. Разрешалось осуществлять свою деятельность по большинству вопросов на основе имеющихся у них обычаев, которые явно не совпадали тоже со словом законов, с его нормами. Далее мы знаем, что в состав Российской империи входили такие образования, как Царство Польское и Великое княжество Финляндское, которые также имели свое законодательство.

В Польше существовал Сейм, принимавший законы, в Финляндии тоже существовал Сейм, и причем основу такую большую часть финляндского законодательства составляли законы шведские. То есть даже не российский, не финский, а вообще шведский. Подчеркиваю, юридически это была территория Российской империи. Далее многочисленные образования, присоединенные к Российской империи, в Средней Азии, в Сибири и так далее. Установить администрацию, которая бы следила за выполнением всех у нас в Российской империи возможности не было.

Поэтому ставился один, в лучшем случае губернатор, в худшем там начальник военного гарнизона, и вся администрация местная национальная остается на своих местах. Все законы продолжают действовать. Два условия платите налог установленный и кормите русский гарнизон, если он есть. Вот фактически все, к чему все это, коллеги? Я говорю к тому, что Российская империя, будучи формально единым государством в плане правовом, была разбита на множество различных правовых пространств, на которой действовали самые различные нормы.

И получается, что та модель управления, обеспечения государственного единства, выстраивания единой правовой системы, которая существовала в Российской империи, была недостаточно эффективной. Что и показали затем революционные события 17 го года. Какой вывод мы делаем и применительно к современной ситуации? Слышим.

Сегодня у нас есть вроде бы единое правовое пространство, об этом еще немодно. Но сегодня цитировали Владимир Ильич Ленин говорил У нас не может быть законности Калужской, Казанской, у нас законность одна советская. Так вот, у нас должна быть законность, одна законность Российской Федерации. Но что мы видим де факто? Вот у меня есть аспирантка из Дагестана, она нотариус по роль наследственного отношения в Дагестане.

У нее в историческом аспекте. Она убедительно рассказал и обосновала, что при наследовании в Дагестане до сих пор применяются даты во многом. Которые иногда противоречат законодательству Российской Федерации. Далее. Мы с вами знаем, что у нас Семейный кодекс запрещает многоженство, но де факто в некоторых субъектах Федерации оно существует. Совсем недавно мне рассказали коллеги из одной из республик национальных, что там харизматичный лидер дал указание всей своей администрации завести вторую жену.

У кого еще ее нет. Это противоречит не только законодательству Российской империи, но и адвокатам, существующим у этого народа. У них такой традиции нет и многоженства нет. То есть сюда привносит еще определенные религиозные нормы. В этой ситуации коллеге, конечно, нужно выработка какой то такой целостной политики, эффективной политики по формированию действительно единого правового пространства. Если это не будет, к сожалению, могут быть и дальше с государственной целостностью.

Тем более от нас все время по кусочку так стараются отобрать. Ну и завершая этот разговор, еще только в практическом плане, что бы хотелось предложить, учитывая, что здесь Минюст и мы говорили про систематизацию законодательства. Я предлагаю вспомнить такой опыт, как основы законодательства. В советской империи в советский период широко применялись основы законодательства. Они не имели прямого действия. На них не мог сослаться суд, но они устанавливали те принципы, которые потом субъекты республики принимали за основу при создании своих отраслевых и других кодексов.

Сейчас у нас одни основы законодательства о нотариате только действуют. И вот как говорят о цифровом кодексе, информационном кодексе, там антиквар, Аукционном кодексе. Мы полагаем, что правильно здесь сказали, это не отрасли, это нетипичные правовые массивы. Такая концепция у нас в институте разрабатывается. И вот как раз для систематизации нетипичных правовых массивов, возможно использовать основы законодательства на основе, на принципах которых уже потом будет строиться дальнейшее его развитие.

Будет ли это акт прямого действия, либо мы вспомним советское время, это не будет акт прямого действия. Вот над этим вопросом совместно с Минюстом я и предлагаю подумать. У меня все. Спасибо.

Александров Алексей Иванович

Заведующий сектором конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Тема доклада: (уточняется)

Дорогие друзья, вы знаете, тема сегодняшней нашей встречи, она гораздо более важная и серьезная, чем, может быть, покажется на первый взгляд, для какой то научной или научно практической конференции. Вот завтра исполнится 31 год нашей Конституции. И то, что мы сегодня в Министерстве юстиции накануне этого дня особенного, это тоже как бы не случайно.

Я помню этот день, 31 год назад был впервые избран наш парламент. Сегодняшний. Была принята Конституция. Кстати, первые депутаты собрались в здании села, где стекла окон были пробиты пулями, где в окна был виден наш так называемый Белый дом, расстрелянный парламент. Он был тогда черного цвета, абсолютно черного. И вот первое, как сказал Владимир Николаевич, рождение нашего государства происходило в таких непростых условиях.

Что касается темы нашей сегодняшней встречи, вот действительно, сейчас так получилось, что не очень умные, но очень жадные и жестокие люди, они ввергли мир в хаос, они пытаются представить русский мир враждебным, а косовскому миру, однополярным миру. Они. Не приняли позицию одного из своих лидеров президента Рузвельта, который в феврале. 45 го года в Ялте принял решение о сотрудничестве с большой Россией, с Советским Союзом на равных.

Вы помните, что буквально через два месяца будет 80 лет Ялтинской конференции. Очень важная дата для мировой истории, поскольку если бы вот тогда договоренности, которые состоялись между Рузвельтом и Сталиным.

Были исполнены, может быть, мир пошел бы по другому пути, по пути взаимного расцвета, когда вскоре появилось ядерное оружие, которое было вообще то, создано не для войны, а для мира. Совершенно очевидно, что то, что сегодня обсуждается угроза ядерной войны и угроза гибели человечества, ведь ядерной войны быть не может. Может быть только массовое самоубийство. И вот все это имеет непосредственное отношение к нашей сегодняшней встрече.

Единство правового пространства для нашей страны это имеет огромное значение. Вспомните, Петр I. Рождение Российской империи и один из главных вопросов единое правовое пространство. Прокуратура Павла Ивановича женский. Мы с вами все это помним. Насколько это было важно и насколько это важно сегодня, и насколько у нас сегодня непростая ситуация. Вот мы немножко сейчас с коллегами вспомнили некоторые наши южные республики и некоторые позиции наших государственных деятелей.

Разного уровня. Все это требует повышенного внимания. Кстати говоря, вот опять же, когда приветствовал нашу сегодняшнюю встречу Владимир Николаевич Плигин, очень важно, что он представился сопредседателем Ассоциации юристов России. Вот юристы могут сыграть очень важную роль в правовом единстве, и не только в нашей стране, но во всем мире. Вот юристы всего мира, я считаю, что в большому. Перед мировым порядком и мировой безопасностью юристы всего мира должны объединиться против вот тех неправовых, несправедливых идей, что произошло.

Почему? Вот недавно мы все время ищем, что произошло 30 лет назад. Мы много спорим об идеологии и правовой идеологии. Вы помните, безусловно, фразу?

О том, что когда Христос призвал изгнать торговцев из храма, которые.

Дом молитвы сделали вертеп разбойников. Так вот, не произошло ли 30 лет назад ситуации, когда торговцы пытаются изгнать Христа из храма? И в этом те причины вот этого сегодняшнего опасного состояния и человечества, и в какой то степени, безусловно, наших проблем, поскольку вот самое главное сегодня слово и для нас, юристов, и не только для юристов. Слово суверенитет, оно непосредственно связано с единым правовым пространством.

Не будет единого правового пространства, у нас не будет суверенитета, и мы можем.

Можем решить ту перед собой, ставит западный мир. Вот своей слабостью, своим не правовым единством. Это вот мне хотелось несколько слов сказать. Вот об этой особой темой, которой посвящена наша встреча. Спасибо.

Забелина Елена Павловна

Доцент кафедры конституционного и муниципального права МГЮА им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук

Тема доклада: «Муниципальное законодательство как объект систематизации: состояние и проблемы осуществления»

Елена Павловна, вот меня просят коллеги, пожалуйста, регламент, учитывая, что мы все как то немножко за него выходим, Но я знаю ваш профессионализм, поэтому я знаю, что вы ложитесь в 10 минут. Спасибо большое. Благодарю. Добрый день, уважаемые коллеги! Признательность Министерства юстиции. Елена Валерьевна, Вам за возможность выступить сегодня на этой высокой почетной сцене перед такой важной аудиторией. Конечно, сложно выступления после того, о чем говорили и наши спикеры.

Тем не менее, уважаемые присутствующие. Я хотела бы обратить ваше внимание на проблемы муниципального законодательства, на вопросы его содержания и систематизации. Ну, первое, о чем я хотела бы сказать, что муниципальное законодательство предназначено, во первых, для правового обеспечения участия населения в осуществлении местного самоуправления. Да, действительно, Конституция Российской Федерации закрепляет, закрепила в году два вида публичной власти. Но тогда, скорее всего, мы говорили о том праве на местное самоуправление, о праве граждан.

Это сегодня мы смело можем говорить о том, что местное самоуправление это публичная власть, публичная власть и Конституционный суд. Об этом некоторое время назад сказал и. Конституционные поправки также коснулись этого вопроса. Муниципальное законодательство предназначено, во вторых, и для правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и других нормативно обусловленных вопросов. Это те вопросы, которые в действующем федеральном законе о местном самоуправлении характеризуются как права органов местного самоуправления, так называемые статьи 14, один, 15, один, 16 прим.

Один. И, конечно же, муниципальное законодательство предназначено, предназначено для правового обеспечения взаимодействия органов публичной власти, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в развитии конституционных положений. Сегодня эта проблема также на повестке. В Российской Федерации сложилась двухуровневая муниципальная законодательство. Первый уровень это федеральные законы и подзаконные акты. Второй законы субъектов Российской Федерации. Но их количественном составе. Уважаемый Владимир Николаевич, сегодня уже сказал.

То есть большое количество федеральных законов, законов иного уровня. Если проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации, учитывая, что вопросы правовой регулирования относятся к компетенции и субъектов РФ, то я думаю, что больше половина нормативных актов этого уровня власти также касается вопросов муниципального самоуправления. Так вот, кроме этого, регулятивные функции в сфере местного самоуправления выполняют и муниципальные нормативно правовые акты. Тоже цифра прозвучала серьезно практически 14 000 013 с лишним.

То есть это колоссальная цифра. Это, ну, если мы с вами сегодня на 1 января 4 еще не видела данных Минюста, на 1 января 25 го года количество территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, то есть муниципальных образований 17 с лишним 1000. И если мы 14 миллионов разделим на 7000, ну, в среднем, как говорится, средняя температура по больнице тоже цифра муниципальных правовых актов серьезная в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации приоритетное значение, конечно же, имеет федеральное муниципальное законодательство.

При этом основополагающее значение для регулирования местного самоуправления имеет Федеральный закон от шесть октября 2003 года номер 131 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Это закон. Павел Крашенинников, председатель профильного комитета по конституционному законодательству Этот комитет сейчас занимается законом, новым законом о местном самоуправлении, обещал сегодня он будет принят во втором чтении, во всяком случае, ко Дню Конституции.

То есть вот эта волна реформирования местного самоуправления, которая связана с конституционными поправками 20 года, внесением проекта закона в 21-м году в Государственную Думу, принятие его в январе 22 года в первом чтении. И сегодня вот буквально на днях мы, получается, принимаем закон во втором и до конца года обещают принять в третьем чтении. То есть вот эта вот волна реформирования местного самоуправления завершается правовым оформлением организации муниципальной службы.

Прежде всего, осуществляется на основе федерального закона от два марта 2007-го года номер 25. Все о муниципальной службе в Российской Федерации. И получается, что только эти два закона в полной мере своим предметом имеют соответствующий муниципальный правоотношения. Кроме них, такие отношения регулируют, еще на минуточку, более 200 федеральных законов отраслевых. Это данные комитета по местному самоуправлению профильного комитета Госдумы. Алексей Николаевич Диденко выступал на конференции, которая проходила пару недель назад в стенах нашего университета и на базе Московского университета имени Ломоносова.

И вот он заявил о том, что 201 федеральный закон на сегодняшний день регулирует вопросы, связанные с деятельностью местного самоуправления. Более того, 1700 полномочий закреплены в этих законодательных актах. То есть это цифра, конечно же, колоссальная. Но нужно сказать, что предметом, основным предметом этих отраслевых закон являются правовые отношения не муниципального, а других отраслей российского права бюджетного, градостроительного, земельного и других.

Сложившимся реалиями в регулировании осуществления самоуправления обусловлено признание муниципального права комплексной отраслью российского права. Указом президента муниципальные права должно было развиваться как комплексная отрасль права. Такой практики тоже нет в мире нигде. Соответственно, на основе принципа комплексности строится и система муниципального законодательства. При этом в нее, кроме двух вышеназванных законов, входят главы и отдельные статьи федеральных законов, а предназначением которых является законодательное регулирование правовых отношений других отраслей российского права.

В этом и состоит проблема систематизации законодательства о местном самоуправлении. Исходя из вышеуказанных особенностей законодательства о местном самоуправлении, его систематизация возможно только посредством формирования блоков из фрагментов различных федеральных законов, регулирующих однородные общественные отношения. В этой связи могут быть, к примеру, сформулированы социальный блок из фрагментов закона Об образовании и других законов этой сферы, регулирующих муниципальный социальный правоотношения. Градостроитель. Блок, состоящий из фрагмента федеральных законов О стратегическом планировании, О подготовке генеральных планов застройки территорий муниципальных образований, о выделении земельных участков, индивидуального строительства и так далее.

Из таких блоков можно было бы составлять собрание законов о местном самоуправлении. Естественно, не забывая о соответствующих статьях Конституции Российской Федерации и пока еще действующего этого закона. Тем более, что наши федеральные законодатели обещают, что закон, новый закон о местном самоуправлении будет иметь переходный период 10 лет до 2035 года. И мы с коллегами, обсуждая вопросы, все таки надеемся на то, что к моменту принятия, к моменту вступления в силу в полном а для этого закона он будет скорректирован.

Напомню, что и в действующий федеральный закон, который принимался в 2003 году, вступил в силу с 1 января 2006 года, и к декабрю 2005 года в него было внесено 5000 поправок. Павел Крашенинников говорит о том, что федеральный закон 131-е это лоскутное одеяло, и с этим, конечно, не поспоришь. 184 раз вносились изменения в этот закон. Поэтому, конечно же, уяснить понимание сущности местного самоуправления сегодня, определение его роли уже, так скажем, вертикали власти в современных условиях.

Конечно же, важно понимать в высшей степени систематизация, как известно, является кодификация. И, конечно же, в научном мире встречаются мнения о том, что нужно разрабатывать и муниципальный кодекс. Но этот муниципальный кодекс предлагается в рамках систематизации законодательства действующего федерального. Федеральный закон 131-й его скорректировать и преобразовать так называемую Муниципальную кодекс Российской Федерации, где выделить две части, общую часть и особенную часть закрепить концептуальные начала правового регулирования в общей части и в особенной части конкретизировать нормы общей части.

Это спорный, конечно же, момент. Тем более, что законодательство, повторюсь, есть и на региональном уровне. Можно ли говорить о разработке законодательных актов в сфере местного самоуправления на муниципальном уровне? Пожалуй, как мне более кажется, эффективнее будет как нормативно правовых актов на уровне муниципальных образований. Тем более, что в перспективе у нас останется всего три вида муниципальных образований городские округа, муниципального округа, но и внутри городские территории городов федерального значения.

Поэтому, конечно же, на сегодняшний момент имеется достаточное количество муниципального нормативного материала для формирования так называемого компетенция данного нормативного правового акта и социального, нормативно правового оказывать свод нормативных провинциального образования, может быть, свод нормативно правовых актов муниципальных образований. Здесь, наверное, нужно подумать. Но что это будет за будут за документы, первые компетенции. Нормативно правовой акт, он будет содержать компетенцию муниципального образования, полномочия, которые есть у этого муниципального образования, так называемое материальные нормы.

Потому что полномочий сегодня у муниципальных образований очень много. И муниципалы знают, что им нужно делать. А вот второй нормативно правовой акт процессуальный, он будет содержать процессуальные нормы, он будет как раз закреплять положение о том, как реализовать то или иное полномочия. Поэтому, конечно же, в сегодняшних условиях необходимо говорить о своде правовых норм, действующих на территории муниципального образования. И если к компетенции правовой акт будет содержать вопросы, например, в сфере градостроительства, то процессуальные нормы будут касаться правил, правил и порядке застройки территории, правила благоустройства территории.

Если мы говорим про материальные нормы управления муниципальной собственностью, которые будут закреплены в компетенции нормативно правовом акте, то процессуальные нормы, порядок приватизации муниципального имущества, предоставление нежилых помещений в аренду и так далее. То есть таким образом мы структурированы, помогаем структуре систематизировать материал, нормы муниципальной, который действует в границах муниципальных образований. И что я хотел бы предложить конкретно? Возможно создание такого центра или, может быть, возможно, создание формирований рабочей группы при Министерстве юстиции, куда идут ученые практики и будут разрабатывать модели таких нормативных документов.

Мы, в свою очередь, университет имени Олега Семеновича Кутафина готовы включиться в эту работу с большим удовольствием. И, возможно, нас сегодня услышат с такой большой аудиторией. Может быть, какое то муниципальное образование, одно, второе, третье будет площадка экспериментальной для этого. Благодарю за внимание, уважаемые коллеги! Спасибо, Елена Павловна. Или в том формате, в котором предложили до этого выступающие. Собрание законодательства не собрание законодательства, какой то документ, который предполагает общие основы законодательства о местном самоуправлении.

Андреечев Игорь Сергеевич

Заместитель руководителя Администрации – директор Правового департамента Администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области

Тема доклада: «Формирование качественной нормативной правовой системы регионального уровня: консолидация, унификация и централизация нормативного правового регулирования (практика Архангельской области)»

Уважаемые коллеги, добрый день! Я действительно в своем выступлении хочу остановиться на отдельных технологических аспектах формирования качественной системы регионального законодательства.

Елена Валерьевна, приветствуя нас сегодня, отметила участие в конференции и практиков. Поэтому я буду говорить о конкретных задачах, о конкретных наших практиках. Но одновременно это и пример, когда достижения науки, теории реализуются в практике, при формировании системы законодательства. Не секрет, что мы с вами работаем в условиях существенного роста нормативного массива. Это тенденция как федерального, так регионального и муниципального уровня. Мы с вами каждый год ставим рекорды по количеству принимаемых актов, особенно это изменяющие акты.

Но, безусловно, это и малые акты. В этой ситуации наша задача заключается в осознанном осмыслении и использовании подходов структурирования, оптимизации и достижению компактности вот этого многочисленного нормативного материала. Вот такое осмысление для нас и стало применение приемов консолидации, унификации, централизация, о чем бы я и хотел, соответственно, поговорить. А в свою очередь, систематизация. Мы с вами хорошо знаем, как форма упорядочения актов, она позволяет привести многочисленные акты в единую внутри Садового на систему.

Из всех форм систематизации это учет инкорпорации, кодификация. Для нас, конечно, всегда была интересна консолидация. Это случай, когда несколько нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один акт. Мы активно используем. Тем самым мы позволяем не создавать многочисленные сущности отдельных актов, а создавать комплексные правовые акты или массивы соответствующих норм. Один из примеров, который отчасти реализован на федеральном уровне, мы его немножко больше развили.

Это пример, постановление регионального правительства по государственной программе, когда в этот единый документ мы включаем огромнейший круг вопросов. Различного рода порядки по субсидиям юридическим лицам, межбюджетных трансфертов, порядки по мероприятиям, мерам социальной поддержки. Только в качестве примера. Одна социальная программа, которая касается социальной поддержки граждан, включает в себя 42 порядка положения правила. Причина такого подхода, она абсолютно понятна это удобство использования, это простота поиска информации по программе.

Это компактность, структурированная увязка всех актов, связанная с бюджетным циклом. Потому что есть деньги реализуем Простота обновления и внесения изменений, когда стоит задача, соответственно, комплексной актуализации. Могу привести два коллеги примера. В частности, у нас, например, единый региональный закон о наделении органов местного самоуправления полномочиями. Там есть общие положения и есть случаи наделения все случаи наделения региональными полномочиями в одном законе.

Естественно, это очень просто для использования органами местного самоуправления. Только что говорили мы с вами про муниципальную повестку. У нас, например, есть один только базовый закон о местном самоуправлении в Архангельской области, и он включает в себя все вопросы, которые 131-го закона вытекают из порядка формирования органов разграничение имущества, то, что расходов, вопросов прилегающих территорий, благоустройство контрольно счетных органов. Сейчас одна из последних глав.

Мы двигаемся в муниципальной реформе, и тоже глава о поддержке муниципальных округов находит в этом едином комплексном, консолидированном областном законе. Другие примеры консолидации 10 положений в одном постановлении правительства по такси, единый закон и единое постановление правительства по всем миром поддержки семей, имеющих детей, в том числе многодетных. Комплексное развитие территорий. 15 приложений в одном документе. С 1 сентября этого года транслировали новации Жилищного кодекса, которая касается мониторинга, обследования, технического состояния и так далее.

А там шесть документов, это тоже вошло в одно постановление. Количество таких примеров, оно часто встречается в регионах. Действительно, консолидировать примерами служит законодательство налоговое на родное. Когда действительно мы исходим от сущности, необходим новый соответствующий акты. Но это вот эта технология, это на каждый случай. И принятие нового акта, трансляции тех федеральных новаций, которые входят в нашу жизнь. Например, несколько лет назад мы отслеживали федеральные новации, касающиеся движения первых.

Можно менять отдельного акта, а можем консолидировать в рамках единой молодежной патриотической повестки, где уже соответствующий массив нормативно нормативного материала. Уже, соответственно. Отчасти вот эта тематика, связанная с консолидации, она позволяет не дублировать вышестоящее курирование в нижестоящих. Еще один подходов, которые мы попробуем, это унификация правового регулирования. Мы с вами хорошо понимаем, что есть унификация. Это мы закрепляем с вами общие принципы отношений, которые служат основой для единого правового регулирования.

Зачем это? Сокращаем объем, делаем его компактным, Упрощается содержание и в процессе применения предотвращает излишнюю дифференциацию различия. Соответственно, в регулировании мы в этом случае применяем единство терминологии, единство модели правового регулирования, единство юридических конструкций в целом всех правил, приемов и средств нормотворческой и юридической. Приведу пример, который, может быть, более осязаемый будет, в том числе для коллег регионального, муниципального уровня. Мы с вами, каждый из регионов, муниципалитетов создаем десятки совещательных вспомогательных органов, порой даже это сотни.

Все это при высшим должностным лице. А все они создаются по общим правилам. Образование, состав, права председателя, заместителя председателя, секретаря. Иные члены, права и обязанности Организация заседания, кворум, протоколы, исполнение, учет. То есть огромнейший мотив. Мы уже порядка 15 лет назад отказались. Мы не будем. Это в каждом конкретном положении. У нас есть единый регламент, все общие правила урегулированы, а положение о конкретном редко переходит на вторую страницу.

Фактически границы текста, где только наименование, конкретные задачи и полномочия и кто обеспечивает работу. Все остальное общие нормы, которые в этом случае, используя вот этот прием, они, соответственно, унифицированы тоже так же. Тот пример, который я сказал по передаче органам местного самоуправления соответствующих полномочий, принципы права и обязанности, ресурсы, отчетность, контроль это все единое нормативное регулирование, которое не нужно дублировать в каждом отдельно взятом законе.

Поэтому общие положения, характерные для последующих глав, когда мы передаем каждый отдельно главой, но в отдельном региональном, соответственно законе, например, мы достаточно давно унифицированы, положение о комиссии по конфликту интересов. Это позволило нам избежать принятия сотен документов Архангельской области, когда каждый муниципалитет и каждый орган исполнительной власти утверждает соответствующие положения. Коллеги, сотни, когда у нас 229 муниципальных образований, естественно, плюс 26 членов, то в этом случае, конечно, это уже становится, соответственно, сотни.

Общественные советы и другого рода. Можно приводить примеры, связанные с унификацией. Еще один пример это централизация, а не каждый орган власти. А когда есть общая вышестоящая, например, внедряем личность. Важно единые процессы запустить. Можно принять каждому органу исполнительной власти, а можно принять один документ. Общественный совет, комиссия по конфликту интересов. Когда смотришь на региональную базу, часто мы к этой множественности настолько хотим принимать большое количество актов.

Например, каждый орган исполнительной власти на региональном уровне хочет принять свой порядок рассмотрения обращений, поступающих в орган исполнительной власти. Только возникает вопрос а зачем? Зачем мы это часто пойдем? И вот те 1 000 000 актов, которые мы сегодня упоминали, они, соответственно, и возникает. Поэтому прием централизации, когда не нужно такой раз балансировки на нижестоящим уровне, он позволяет это решить. Пользуясь площадкой, у нас часто как раз таки вот эту балансировку продвигают федеральные законы.

И мы хотели бы, чтобы федеральный уровень, когда принимал федеральные акты, все таки оставлял вопросы принятия актов на наше усмотрение. Я могу очень много примеров, когда федеральные законы нас заставляют в каждом органе исполнительной власти принять отдельно взятые порядки, порядок уведомления о склонении, коррупционные правонарушениям, отчеты об использовании имущества, положение о закупках, безнадежность взысканию задолженности перед бюджетом. То есть таких примеров можно привести десятки.

Это и создает тот огромнейший нормативный материал. Причем в каждом из этих примеров, который я сейчас десятками могу приводить, там не нужна такая степень реализации в каждом орган исполнительной власти. Не надо федеральному законодателю задумываться, как это регион реализует, регион реализует и сделает это, соответственно, компактно. Коллеги, завершая свое выступление, отметить, наверное, общую востребованность изучения различных творческих практик субъектов Российской Федерации в целом подходов к формированию и реализации региональной политики.

Сегодняшняя конференция как сплав и науки, и Министерства юстиции регионов как раз таки хорошая площадка, чтобы мы начали обобщать такого рода практики. А вот такого рода практик, они как раз таки полезны с точки зрения создания соответствующих каталогов, лучших практик, рекомендаций, лучших практик для того, чтобы такие практики могли транслироваться на региональный и муниципальный уровень. А что транслировать лучше юридическую технику?

Лучше приемы именно работы с системами нормативных актов, цифровизации в том числе. Какие в регионах, муниципалитетах используются, система учета соответствующих актов или даже мы сейчас с коллегами уже обменивались, находясь на конференции, как мы пытаемся в каждом отдельно взятом регионе не просто принять нормативный акт, чтобы принять, а как с помощью правовой инфографики донести до каждого жителя наших регионов содержание такого нормативного акта.

Мы живем с вами в очень интересную эпоху. С одной стороны, у нас создаются миллионные массивы нормативных актов, но с другой стороны, мы находимся в эпоху визуализации. Вот эти 1 000 000 массивом многочисленных актов нашим жителям абсолютно не нужны. Им нужно абсолютно инфографику, понимаемый в картинках соответствующий текст, где будет все четко структурировано, будет выбрано основное. И это именно способ правовой информации.

Соответственно, в том виртуальном мире, в котором мы с вами живем, вот эти все различные практики, которые каждый из регионов, каждый из муниципалитетов сейчас для себя осваивает. Нам, конечно, необходимо обобщать, тем самым мы будем себя обогащать. Спасибо.

Савенков Александр Николаевич

Директор Института государства и права РАН, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Тема доклада: «Новые подходы к пониманию роли и значения государственного права»

А если можно, я отсюда? Во первых, я хотел бы. Выразить такое и сожаление то, что не смог сразу принять участие в работе. Только что закончилась общее собрание Российской академии наук. Но я очень рад, во первых, быть в стенах Министерства юстиции и, пользуясь присутствием Дмитрия Сергеевича Жукова, хотел бы передать добрые слова благодарности Константину Анатольевичу Чуйченко, который очень доброжелательно относится к науке, поддерживает науку и предоставляет эти возможности для наших встреч.

Здесь уникальный оборудованный зал, и, честно говоря, каждый раз испытываешь такое, знаете, внутренний трепет, когда находишься на. Возвышении. Второй вопрос, который подняли. Мне кажется, очень здорово, что вот сегодня вместе с практиками, вместе с Министерством юстиции мы обсуждаем тот вопрос, который, надо прямо сказать, он не просто назрел, он перезрел. Ему уже, по меньшей мере, четверть века. Я помню, когда мне выпало счастье работать в Министерстве юстиции, а вот почти 20 лет назад я тогда везде констатировал, что эту проблему надо решать.

И вот вы знаете, мы вот немножко здесь вот опять обсуждаем эту ситуацию. Конечно, можно вести речь о, вот блестящий доклад, который сейчас мы выслушали. Поверьте, я очень внимательно его слушал, хотя такое впечатление, что занимался своими какими то вопросами. Ни в коем случае. Для меня важны несколько постановочных вопросов, которые в том числе я озвучивал и в докладе Общему собранию.

Отделение у нас в Академии наук. Первый вопрос кому нужен такой массив нормативно правовых и законодательных актов, который ежегодно принимается в Российской Федерации? Кому он нужен? Для сравнения в нашем союзном государстве, в нашем братское, в нашей братской Белоруссии в год принимается 71 75 законов. Все. 71 75 На входной контроле, входной контроле, в том числе Конституционный суд, Великий Беларусь. Если в процессе обсуждения в парламенте республики возникают какие то проблемы, невольно, так сказать, уже есть устойчивая практика, когда человек, отвечающий за ту или иную норму, то есть то, о чем мы с вами пишем, начиная в курсовых работах, начиная с первого курса, то, что является как бы основой, наверно, всего не юриспруденции даже, а правоведения.

Мы приводим этот пример, что если человек значит, предлагал какой то закон и этот закон не проходил, то к этому человеку предъявляли санкции. Любой мог предложить какой то законопроект. И если народ говорил нет, нам такой закон не нужен. Или, приняв закон, он начинал работать. И в первые годы было очевидно положение, в ближайшей перспективе было видно, что что то не то мы приняли, то этот человек нес ответственность.

Вот на сегодняшний день у нас с вами такая. Мы уже давно перевалили за 5000 законов. В течение сессии принятых. Ну, Совет Федерации, статистика, вы знаете, можно по разному вести речь. Значит, а 690?

694 это мы, имея в виду, что они у нас о внесении изменений туда сюда. Все это, то есть 694 новый текст. Хорошо. Хорошо, хорошо. Значит, я сейчас не буду как бы вот есть совершенно мы, наверное, где то с Владимиром Николаевичем расходимся в статистике. У меня данные государственно правового управления, и там эта цифра вот такая, которую я назвал. Вообще мне как то на этой неделе вот со мной все время кто то спорит.

Вы знаете, я тоже выступал с докладом, просто немножко отвлекусь, выступал с докладом. И вот как раз передо мной выступал академик Глазьев Сергей Юрьевич. Вот он говорил про волны Кондратьева. Ну, а поскольку мой доклад был связан тоже с экономикой, я говорю Вот это здорово, что как раз юристы всегда обращали внимание на экономику. И два закадычных друга Кондратьева и Питирим Сорокин.

Обучаясь на юридическом факультете в Санкт-Петербургском университете. И вот внесли свою лепту, в том числе и названный Сергей Юрьевичем Кондратьев. И обратил внимание присутствующего представителя университета и говорю вот видишь, наши юристы это предмет особой гордости. На что было сказано? Так он же вроде на математике, на математическом факультете. Поэтому я уже привык к тому, что у нас все это периодически что то возникает.

Вот. В любом случае, в любом случае мы с вами должны понимать, что под ними идет еще и так называемая правовая вертикаль. То есть дальше все растекается через раз постановление, распоряжение правительства и ведомственные нормативные акты. Итого мы имеем около 10 000, около 10 000 различных нормативных актов изменений в год. В год, когда затевалась вот. Эта замечательная новация с тем, чтобы почистить законодательство, посмотреть, что же нам нужно там все это.

Вот хороший решительный шаг был буквально вот в эти последние несколько дней о том, что это акты Советского Союза, которые на сегодняшний день не являются актуальными, раз мы их и отменили. Ну, видимо, потому что мы даже в самые хорошие вещи законодателю юридической техники, наверное, нужно отказаться от этих вот. Понимаете, мы хорошее дело называем гильотина, как будто у нас нет нормальных человеческих слов.

Вот мы теперь все время оперируем или апеллируем к державе, но у Сперанского к другим. Кто нибудь хоть раз может в тексте найти? Почитайте наших предшественников. Мы даже, так сказать, познавательно. Вот сейчас речь шла о виртуализации, так сказать, вот инфографики. В этом замечательном процессе мы создали блестящую игру, блестящую игру, замена всем на свете иностранным играм. О том к Дню единства, так сказать, русского народа, о том, как вот поляки покушались на суверенитет России, и, в конце концов, в ходе игры ровно такая историческая реконструкция, мы их изгоняли, изгоняли, как их назвали, Смута, смута.

Вот, понимаете, вот. Мне все время мы как вот что нибудь выберем, так и выберем. Ну, есть же уже даже в советских мультфильма говорили как вы яхту назовете, так она и поплывет. Вот, понимаете, когда из победы превращается в беду, мы даже победу ухитряется называть смутой.

Я бесконечно привожу эти примеры. И вот недавно, не далее как прошлой неделе, в четверг в РАНХиГС проходила большая международная конференция на совершенно замечательную тему, тоже связанная правая экономика, борьба с коррупцией. Вот. Ну, как бы тоже обсуждали, обсуждали разные вот такие совершенно важные, на мой взгляд, для сегодняшней ситуации моменты. И?

Как вести речь, как работать со ставкой в 21%. Вот, готовясь к докладу в Академии наук, я посетил все три форума. Только что прошли три финансовых инвестиционных форума в России под эгидой Сбербанка, Минфина и ВТБ. Инновационный форум Россия зовет! 21%. Что сделало население? Население тут же помчалась. Да потому что депозит стал приемлемой. Мы же видим с вами по рекламе вплоть до 24% предлагают на депозите Поди плохо 1 000 000 положил, 240 000, что называется, в течение года население понесло деньги.

На сегодняшний день 57. Там у юрлиц B-52, так сказать, на счетах физических лиц. Никто не вкладывается в экономику. Не физические лица, не банки. Зачем банку при такой сказать, при таком поступление денег от населения? Зачем банку вкладываться в экономику? Какой стимул? Поэтому можно априори рассуждать вот давайте все таки, вот мы будем делить, значит, муниципальное законодательство субъектов, там, вернее, муниципальное нормотворчества, субъектов нормотворчества, там все это.

Дальше будем у себя тут делить по отрасли. Значит, у нас уже какое то конкурентное право тут объявилась. Мы всегда институт всегда был против энергетическая, трубопроводная и так далее. Может быть, взяться все таки за основу, что должно регулировать государство? И тогда с систематизацией вопрос будет решен однозначно.

У нас с вами есть одна маленькая проблема. Когда мы сказали вот крайний раз в 2016 году в Госдуме была предпринята высказана инициатива о том, что давайте вот пакетное внесение. То есть то, что было при советской власти. Я нисколько не критикую, а просто констатирую факт. При советской власти, вот во времена СССР исключительно было пакетное внесение. То есть если носишь какой то отсюда вот то, что в начале 90 х годов всячески порицать власть, говорила, что это неправильно, что это не так.

Вот ЦК и Совета министров, но там было расписано все от этого самого ЦК, от Политбюро, от Совета министров до, извините меня, до сельсовета и председателя колхоза до директора завода. Кому что делать? Даже участковому милиционеру было написано в одном нормативном акте. И любой из тех, кто читал этот нормативный акт на своем месте, он понимал, кто у него, кто у него слева, кто над ним, кто кого контролирует, кто за кем надзирает и что будет, если будет что то нехорошо.

Сейчас. А хорошо ли это обсуждать вопросы субъектов законодательства? Может быть, я, так сказать, не искоренением, и державники, как угодно государственник, а я считаю, что это неправильно. Мы что, должны американской модели, так сказать, в каждом субъекте что то свое? Где консенсус? И в конечном счете, где это законность, о которой в том числе и Владимир Ильич Ленин говорил, что она должна быть единой.

Когда создавали вот новую, последнюю, так сказать, концепцию нашего с вами законотворчества, у нас с вами появились федеральные конституционные законы, да? Для чего они задумывались? Вот здесь мои коллеги, которые присутствуют, вот Алексей Иванович, 30 лет в парламенте, Владимир Николаевич больше 10 лет в парламенте. Для чего это все задумывалось? Фактически федеральный конституционный закон это были прийти как бы как аналог основ законодательства Союза ССР и союзных республик.

То есть они должны были устанавливать правовые тренды, правовые институты, что нужно делать и дальше образовывать свою вертикаль, в том числе федеральных законов. На сегодняшний день их принято 174, из них 127 о внесении изменений в существующие федеральные конституционные законы. Фактически на сегодняшний день вот так, по большому счету, единственное работающее это номер один о Конституционном суде РФ. Все остальное новые субъекты федерации.

Изменение сроков, так сказать, Государственной Думы. Там вот самые разные переименования субъектов были и областью стали краем. Там. Вот что такое КЗ. Причем их количество уменьшилось на 21. То есть у нас получилось в системе и иерархии законов у нас образуется. Сначала появилась ниша, потом эта ниша становится неработающей нишей. Сегодня она деградируют. Чья ниша, И в конечном счете.

Мы должны сегодня, так сказать, вот думать, как будет выстраиваться законодательство. Там муниципальное субъектов и так далее. Ну, извините меня, вот давайте не забывать, что 147 миллионов. Мы самое большое территориальное по территории, мы самое большое государство в мире по ПРО, по программе вот нашего пространственного развития, которое представило Министерство экономики на сегодняшний день. На Дальнем Востоке проживает 8,5 миллионов. Планируется, что В305М году там станет вполовину меньше.

Я не буду дальше называть цифры, просто они для меня абсолютно неприемлемы. И я не хочу даже о них вести речь. На сегодняшний день объем по депозитам, объем по депозитам наших банков, то, что нужно выплачивать юридическим мы физическим лицам, нашим с вами, гражданам, превышает в полтора раза капитализацию Сбербанка, Роснефти и ЛУКОЙЛа вместе взятых. Вместе взятых. Это то, что нужно выплатить населению, причем деньги абсолютно не работающие, абсолютно.

И деньги никак не вкладываются в промышленность, никуда.

Венчурных сделок в Российской Федерации в последние два года не было одной ни одной венчурной сделки. Я понимаю, что вот только что в октябре месяце опубликован Глобальный инвестиционный индекс, там тоже посчитали 133 государства. И мы там есть.

Это, ну, просто вы понимаете, в чем дело? Ну, просто парадокс. Просто парадокс. В Кении, в Кении. И в России по одному.

По одной единицы венчурных. Вот у них венчурный фонд больше. Я понимаю, что, скорее всего, скорее всего, это недостоверные данные. Я уверен, что потенциал нашей экономики намного выше. И, в конечном счете, весь вопрос заключается не то, не то, кто куда вкладывает, у кого какое оборудование, там и так далее. Вопрос в том, что вот, пожалуйста, наш гипер звук, наши кинжалы, наши линейки, что называется, показывает всем гениальность русской мысли.

Я согласен. Но то, что требует президент страны, объемы гражданской продукции, соответствия, вот чтобы, так сказать. Люди не занимались, извиняюсь, не корчить из себя рантье. А занимались реальным, реально занимались финансовой грамотностью. Вот когда мы выходим на это от какого до какого, до какого этапа государство должно заниматься именно правовым регулированием? А с какого этапа государство должно контролировать нормотворчества, в том числе и субъектов, и муниципалитетов?

Вот мне кажется, это тоже важная, наверное, звено, которое нужно определять. Потому что если мы вот сейчас взвалил на себя, ну, что говорили в 2004 году, ровно 20 лет назад был указ еще президента Ельцина, в 2000 году Министерство юстиции должно было завершить его работу по систематизации и кодификации на тот момент действующего законодательства. Я думаю, у нас здесь в архивах министерства, я до сих пор помню этот доклад, я помню, как его писали, как с тогдашним министром юстиции ходили, докладывали, если мне память не изменяет, в нем 124 страницы.

Он здесь совершенно очевидно, у нас его канцелярия где то лежит, там все это прописано. Поэтому когда ведем речь о систематизации, мне нужно для меня самое главное важно понять, систематизировать, что будем, что мы должны систематизировать, что мы должны сделать с точки зрения, чтобы помочь государству, чтобы не было этого хаоса. Так вот, чтобы обеспечить конституционную гарантию нашим гражданам какую презумпцию знания закона?

Это не обязанность гражданина, это не обязанность, обязанность. И в Конституции прописаны абсолютно четко и исчерпывающе не подлежат расширить толкованию. Это обязанность государства обеспечить презумпцию знания закона. Когда мы говорим о системах нашего законодательства, вот как сегодня, что мы должны сделать, чтоб обеспечить выполнение этого конституционного требования, императива, в конечном счете, для государства? Потому что, ну, я извиняюсь, вот еще раз я говорю, вот блестящий доклад, я с удовольствием, если это где то работает, если мы действительно хотим понять, вернее, уверены в том, что виртуализация знаний, там инфографика, что у нас там население, вот хочет все опознавать в картинках, наверное, я с этим спорить точно не буду ни в коем случае никогда не буду этого критиковать.

Если точка зрения, значит, она совершенно приемлема. Я исхожу ровно из одного. Законы должны быть понятны раз. Второе они должны быть стабильные два. И третье они должны обеспечивать будущее. Иначе не будет ни инвестиционного климата, ни венчурных фондов. Извините меня, человек должен совершенно четко, ясно понимать, как он может прожить эту жизнь. Я, 20 лет проработав, так сказать, лицом к правоохранительным блок, и вот еще даже работая там, я всегда говорил самая важная, самая задача государства чтобы человек, прожив всю свою жизнь, ни разу в жизни не столкнулся ни с судом, ни с другим.

Правоохранители, вернее, не с правоохранительными и правоприменительной органами, только по собственному желанию. Но обычный гражданин, ему это не должно. Он не должен, так сказать, вот находиться под постоянной опекой. У нас был с вами тренд государства. Вот давайте все вопросы решать в суде. Вот давайте посмотрим. Вот у американцев там все судятся, там все там. Вот как хорошо, Давайте судиться, рядиться.

Ну и что? Ну и что? Кто то оказался готов к этому? К этому, так сказать. Вот оно кому то стало нужно, кто то бесконечно люди зачитываются. Вы понимаете, есть вещи, которые во времена Французской революции. Там говорили у нас каждый мясник читает Симона, каждый мясник читает Сен Симона. То, что запрещали все это все равно люди переписывали, пересказывали, обсуждали это на кухнях вот в этой варварской Франции, которая, так сказать, залила кровью всю страну.

Но диктатура пролетариата у нас, а у них Великая французская революция. Так вот это вот вот они там читали. Да, У них тоже были, так сказать, клоунады, вот эти потешные вещи. Где там кукольных фигур, как пока справедливость, несправедливость, там, чего то существующего. Но, на мой взгляд, вот мы как наука должны все таки предлагать какие то радикальные способы. И если бы вот прислушиваться мне кажется, самая главная инициатива, которая должна сегодня быть, во первых, выполнять то, что существует.

Вот мы с вами в мы с вами в 30 лет не можем принять закон о законах. Он пролежал 20 лет в Государственной Думе. Вот тут, я думаю, даже Владимир Николаевич, глубоко уважаемый, не будет спорить, что там была попытка его реанимировать в 2008 году. Даже как то на него посмотрели, а потом все таки все равно он куда то канул без вести.

Второе нужно все таки соблюдать иерархию законов. Поэтому, мне кажется, вести речь о систематизации, когда мы, так сказать, вот не с вами, не Конституции ли, не вот институт, институт социализации и Конституции это разные вещи. Одно дело рассказывать о том, что вот у нас есть такая так вот, линейка законов и нормативно правовых актов, и что, зачем? А куда мы отнесем с вами концепцию внешней торговли, внешней политики?

Куда мы денем с вами военную доктрину, куда мы с вами знаем доктрину ядерного сдерживания, вернее, стратегию ядерного сдерживания? И хода. И вот здесь ставится вопрос. Вот с 1 января мы у себя в институте в новом в разгаре возвращаемся к директору государственного права, именно государственного права и государства в ведении. Поэтому мне представляется, очень важно, чтобы вот на первом этапе, на сегодня определялись контурами мы с вами.

Можно, конечно, давайте вот обеспечим это встречное движение от муниципального и субъекта нормотворчества. А вот мы как институт, по крайней мере, я могу говорить только об институте, а мы давайте попробуем пойти вот все таки с самого главного как должна выглядеть структура? Законопроект, структура права, творчества. Именно вот в целом в государстве, в целом, в государстве, чтобы о ней получить вот, ну, можно тоже бесконечно правильно?

Это предшествующий докладчик сказал. Можно бесконечно приводить примеры. Вот есть вещи, допустим, что только не предлагалось по повышению демографии. Пока приняли только закон о запрете чайлдфри и то о запрете чайлдфри. Опять что то такое. Ну, можно назвать как то по человечески, понимаете, где то в регионах сейчас принимают меры на местном уровне запрет пропаганды, где то принимают там какие то вещи свое, норматив по поддержке семей и студентов, где то еще что то принимает.

А кто должен задать тренд, Почему так происходит, что вот эта вот, так сказать, разноголосица там одно, а здесь другое? Понимаете? И как вот этим трендам, которые задаются в регионах, как им добраться до федерации, это?

Как им добраться до Государственной Думы? Для начала.

Поэтому задача очень непростая. Сегодняшний круглый стол очень важный, наверное, вот с. Знаете, может быть, я сейчас вот своим таким вот вступлением и не внес достаточную лепту в то, чтобы принять какое то решение. Но совершенно точно я уверен, что всем, кто здесь присутствует, явно оно даст повод, чтобы подумать, задуматься. Хоть в положительном, хоть в отрицательном плане, но нам нужно это решать.

Почему? Потому что правовое регулирование это обычно, это совершенно обычное деятельность государства и именно государства. И неудачи или недостатки в правовом регулировании они, безусловно, сказываются именно таким образом. Они отражаются именно на государстве. А этого мы с вами допустить не должны. Поэтому хотел бы проявить настойчивость, еще раз призвать наше самое лучшее министерство совершенно замечательными традициями, где трудятся самые выдающиеся юристы современности, к которым мы готовы.

Вот под их флагами идти, вот в любое аргументировано это общество со своими идеями и правовыми позициями призвать давайте закон о законах, пакетное внесение, обеспечение презумпции знания закона для населения, а самое главное понятные и стабильные законы, на долгие годы, позволяющие нашим гражданам планировать свое будущее, верить в свою безопасность и четко знать, что их права никогда не будут нарушены. Спасибо.

Кадырова Зульфия Халимовна

Директор Государственно-правового департамента Ямало-Ненецкого автономного округа

Тема доклада:«Ориентиры совершенствования правотворчества в Ямало-Ненецком автономном округе»

Коллеги, здравствуйте. Добрый день, уважаемые участники конференции. Вообще вопросы о правовом пространстве Российской Федерации в настоящее время, конечно же, все больше и больше приобретают опять некую такую новую актуальность, поскольку на протяжении всей новейшей истории России тема нормотворчества длинных периодов в том или ином аспекте поднимались и реализовывались на федеральном субъектами и муниципальном уровнях. Крупными мазками в истории творчества можно отметить следующее. Слайд первый. Пожалуйста. Вот правовых актов в 2002 году. На сегодняшний день появились новые технологии цифровизации. Классификатор правовых актов, конечно же, нуждается в обновлении, потому что обновление его не происходило на протяжении всего этого периода. Создание банка федерального нормативных правовых актов еще одним этапом это была антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.

Также в 11 м году были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации Сфера развития правовой грамотности и правосознания, мониторинг мнения. В этом же году Российской Федерации был утвержден порядок опубликования и так далее. Вот самая свежая это в этом году 2024-й год ознаменовался двумя моментами. Это введение государственной информационной системы национальная единая среда взаимодействия участников творческого процесса. И второе в этом же году предусмотрен так называемый этап подготовки проектов это проведение общественно политической экспертизы.

Ну, как бы методологии этой экспертизы пока не разработаны, но я думаю, рано или поздно они появятся. 2025-й год верится и надеяться. Мы, вполне возможно, найдем наконец то цифровое решение для всей страны нормотворчества, следуя принципу единого правового пространства субъекта Российской Федерации. Вовлечены, конечно же, в обозначенные выше процессы и реализуют выверенные временем механизмы своем нормотворчества. Следующий слайд, пожалуйста. На территории Ямало-Ненецкого автономного округа с 2006 года действует закон о праве, творчестве, который устанавливает общие положения о праве творчества и правовых актов в автономном округе, закрепляет нормотворческой права, правовую систему автономного округа, регулирует вопросы разграничения полномочий, права творческих, а также общие требования к правовым актам, устанавливает.

На сегодняшний день все спектры нормотворчества отражены именно в этом законе, а также в принятых иных нормативных правовых актах. В то же время, принимая во внимание концепцию развития технологии, машину, читаем ее права и применение технологии вообще в целом машине, читаем его права в сфере нормотворчества, видим, что необходимо двигаться в этом направлении, как представлено на слайде как раз механизмов, порядка, правил суда и самой информационной системы, способной на указанные действия, пока нет.

Скорее всего, мы как субъекты не единственные, которые желаем иметь в работе цифровые инструменты в сфере нормотворчества. Следующий слайд, пожалуйста. Данные из разных источников не отображают реальной картины вообще о массиве окружных нормативных правовых актов. Это, скорее всего, связано с тем, что они формировались с разной период времени, и в каждой из них свои правила по включению актов. Даже если посмотрите на сегодня на примере портала Минюста и ФСО, можно заметить не единообразной подход к актуализации вообще в целом актов.

Технические правила отображения внесены, изменения в акты не одинаковы, в системах содержатся именно нормативные акты. В отношении же всех правовых актов комплексный учет вообще в целом отсутствует. Конечно, я не говорю о том, что в органах, которые принимают правовой учет ведется, но в комплексной именно учет отсутствует. Я бы акцент сделала на этом. Слайд, пожалуйста. Следующий. В Ямало-Ненецком автономном округе делопроизводство и документация о взаимодействии исполнительных органов и вообще в целом органов осуществляется с использованием государственной информационной системы региональной системы электронного документооборота.

Тезис в процессе нормотворчества в тезисе осуществляется без документооборота бумажного. Мониторинг своевременности подготовки, внесения проектов правовых актов, подготовки и согласования заключений и официальных отзывов на проекты, подготовленные иными субъектами права, законодательства, инициативы. Подготовка заключений, их межведомственное голосование на проекты правовых актов Правительства Российской Федерации. В других субъектах имеются свои государственные информационные системы документооборота, а также свои правила. Опять же юридически технического оформления.

Процесс формирования единой правовой базы на уровне субъектов усложнен тем, что комплектование документов, сформированных в системах электронного документооборота в рамках подготовки одного проекта правового акта, происходит в отсутствие общих обязательных для применения требований к оформлению правовых актов. То есть, иными словами, каждый из субъектов осуществляет по своему порядок, по своему порядку, по своим правилам и правилам. То есть нет единого применения.

Опять же, требований в России. Следующий слайд. Банк нормативных актов, применяемых органами государственной власти 5-летним периода, представлено на слайде. Количество принимаемых нормативных правовых актов в год достигает до 26 000. Иными государственными органами принимается до полутора 1000 актов ежегодно. Ну, возможно, вы обратили внимание на снижение количества принимаемых нормативных актов по сравнению с аналогичным аналогичным периодом. Как обозначил коллега из Архангельской области, у нас тоже ведется процессы по сокращению количества актов.

По факту мы внедряем и исключаем коллизии, дублирование правовых актов. При рассмотрении актов мы активно применяем так называемый инструмент клиентский путь, который позволяет анализировать, анализировать весь путь, который проходит гражданин от начала до конца взаимодействия с органами либо учреждениями. Внедрили даже год учета проектов нормативных правовых актов, отражающих жизненный цикл проекта от момента создания до момента, и видим сроки подготовки проекта.

Сколько было замечаний по проекту, и можем даже выстроить авторов проекта по рейтингу так называемых нарушителей. Сложившаяся 15 лет назад система мониторинга успешно обеспечивала решение задач, стоящих перед данным процессом. На текущий момент система мониторинга претерпела некоторые изменения. По сути, она стала как бы проектной деятельностью, а не единичный правовой акт. А весь массив законодательства направлен на регулирование отрасли подотрасли отдельного социально значимого вопроса, содержащую рекомендации не только в отношении необходимости актуализации нормативно правового акта, но и предложения по решению организационных проблем отрасли.

Оптимизация самого механизма предоставления государственной поддержки По результатам этой деятельности округам. В том числе формируются правовые инициативы на федеральном уровне. Например, представительный орган муниципальный муниципалитета вправе инициировать заключение соглашения о передаче полномочий по внешнему муниципальному финансовому аудиту с последующим заключением соглашения контрольно счетных органов субъекта. Это как? Вроде как видим, повысит эффективность их осуществления этих полномочий и сократит избыточные траты муниципального бюджета.

Передача указанных полномочий, конечно же, влечет необходимость внесения изменений в устав в части изменения структуры. В свою очередь, согласно положениям закона о местном самоуправлении, изменения, внесенные в Устав, изменяющие структуру органов, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальное право. Вот о таких изменениях. Из приведенного следует, что в случае принятия решения о передаче полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю на уровень контрольно счетных органов, его фактическая реализация возможна только после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего соответствующее решение.

Приведенные положения свидетельствуют об отсутствии возможности вообще оперативной передачи таких полномочий. Целевые посылы, изложенные в распоряжение Правительства Российской Федерации Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления к 2030 году предполагают выстраивание всех процессов, связанных с государственным управлением, в электронном виде и их переход на полное цифровое обеспечение, а также уход от бумажного документооборота в деятельности, связанной с Государственным управлением.

Учитывая сложившуюся тенденцию, цифровая трансформация права творческих процессов становится вопросом крайне актуальным. Следующий слайд. Понимаем, что для вхождения нормотворчества в цифру без сучка и задоринки необходимо провести комплексную систематизацию всего массива правовых актов автономного округа. И именно правовых, не выделяя из них нормативных. Нами проработана концепция совершенствования права творчества. На первом варианте мы ее хотели назвать Digital, но то есть это тот инструмент, через который можно пропустить, как через сито всю норматив КУ или не норматив КУ в субъекте.

Эта система инвентаризация и оптимизация. Но потом ушли от этой идеи и решили оставить. Просто концепция совершенствования. Следующий слайд. Для себя обозначили семь направлений. Понимаем, что по каждому из направлений потребуется время, учитывая условия тотальной на сегодняшний день нехватки трудовых ресурсов. Кроме этого направления, часть из направлений могут быть параллельно реализованы. Каждый из этапов подлежит регламентации, и необходимо интенсивное межведомственное взаимодействие.

И в завершение, видимо, правовая система региона в цифровом формате, выступающая эффективным инструментом в управлении социально экономическими процессами. Спасибо.

Пикалова Инна Анатольевна

Директор Департамента регистрации нормативных правовых актов Министерства юстиции Донецкой Народной Республики

Тема доклада:«Систематизация нормативных правовых актов как основа правотворческой деятельности»

Присутствующим сначала изначально хочу сказать, что нам очень приятно, и для нас большая честь находиться сегодня на этой конференции. И нам Донецкой народной республики. Министерство юстиции, в частности, чем есть у нас свои достижения в данном направлении деятельности. У нас есть свой опыт в организации работы по учетной систематизации региональных и муниципальных нормативно правовых актов, в том числе с использованием информационных схем. Систематизация законодательства это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы, необходимых условий развития правового государства является формирование единого информационного правового пространства, обеспечивающей полную правовую информативность граждан, юридических лиц, всех государственных и общественных структур, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц. В современных условиях единое правовое пространство абсолютно необходимо для обеспечения согласованности, не противоречивости издаваемых нормативно правовых актов. Все органы государственной власти выполняют функции государства в пределах предоставленных им полномочий для выполнения возложенных функций каждому органу и на вас необходимо использовать все правовые формы в достаточном для этого объеме, поскольку без такой возможности они не смогут реализовать обязанность государства перед народом.

Из этого следует, что пределах предоставленных полномочий все органы государственного власти могут осуществлять права творчества в целях выполнения возложенных на них функций, если это напрямую не запрещено законом. Право творчества является формой осуществления всех ключевых функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Совокупность актов, издаваемых такими органами, составляет основное звено системы подзаконных актов, поскольку наибольший массив административно правового регулирования осуществляют государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

На сегодняшний день потребность систематизации нормативно правовых актов очень актуальна, поскольку число действующих нормативно правовых актов постоянно растет, создаются новые акты, существенно меняющие характер и основные принципы правового регулирования. Поэтому, как уже было неоднократно отмечено, если сейчас не заниматься упорядочению действующей правовой базы, которая увеличиваться, увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут трудности в нахождении и использовании действующих норм права. Важной составляющей является также и то, что нужно также решить судьбу формально действующих нормативно правовых актов и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

Министерство юстиции. Систематизация нормативно правовых актов осуществляется на трех платформах путем введения документального фонда нормативно правовых актов Народной Республики, путем введения государственной информационной системы нормативно правовых актов Донецкой Народной Республики, путем введения Регистра муниципальных нормативно правовых актов Донецкой народной республики. Я начну с документального фонда, который это одна из форм систематизации. Учет. И этот документальный фонд, который у нас создан с 2014 года, он является нашим достижением.

Ведем этот документальный фонд, как я уже говорю, с февраля 16 го года. Но акты, включенные в этот фонд, у нас систематизирует с 2013 года акты, которые приняты главой правительством, Народным советом. Органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Постоянно. 1 декабря 2002, четвертый год. Общее количество актов только актов документального фонда составляет 18 2000 документов. Из них один акт 1000 актов это акты контроль, которые в 5,5 1000 документов в отношении 5,5 1000 документов внесены изменения в отношении одной из 7000 актов проведены о признании утратившими силу.

Данное направление деятельности регулируется постановлением Порядком осуществления нормативно правовых актов в Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики, органах исполнительной власти, органах местного самоуправления, местных администраций, утвержденных постановлением Правительства Донецкой Народной Республики 19 февраля 2000, 2018 февраля 2015 года, один через два. И данный порядок. Он определяет процедуру упорядочения нормативно правовых актов а и сведение их к определенной, внутренне согласованной системе путем внутренней и внешней обработки.

Количество актов, количество томов, которые у нас сформированы за 2000 2014 годы, составляют документально Фонд Министерства юстиции более 500 томов. Мы не стали сегодня делать презентацию. Мы решили наглядно привести пример номенклатурного дела одного из издателей и если кому то будет интересно, может быть, нам в перерыве подойти и посмотреть, как у нас формируется документальный фонд, какие применяются технологии поддержания актов, которым состояние.

То есть у нас ведется систематизация документально фондов классическом понимании. Пришли из системы коммунального фонда, анализируется информация о количестве, применении технологии поддержания актов состояния с целью унификации формирования эталонных банков, данных правовой информации, о совершенствовании учета актов законодательства, обеспечении автоматизированного обмена правовой информации. В соответствии с Классификатор нормативно правовых актов, утвержденным Указом главы Донецкой Народной Республики от 19 апреля 2015 года номер 36 в картотеке Министерства юстиции всего более 20 дней с учета.

И мы эти карточки учета вот та картотека, которая у нас существует по отраслям, в соответствии с которым нормативно правовых актов, там, где перечислено 21 22 отказ, одна отрасль. У нас по каждой отрасли, у нас сформированы свои карточки учета, и мы в том числе эту картотеку, мы ее используем при. При применении одной из форм систематизации, как консолидация, в каком плане мы ежегодно делаем, выбираем определенную отрасль культура, здравоохранение, спорт и по картотеке, по карте это по картотеке.

Делаем выборку документов, которые были приняты не только органом, допустим, Министерством молодежи или Министерством здравоохранения, а в том числе анализируем все акты, которые были приняты главой, правительством, народным советом. Все, что касается этой отрасли, где эта отрасль, допустим, здравоохранения, спорта социальной, какие то вы где это все, в каких актах? Это все, а в каких актах идет речь об об этих тех или иных направлениях?

Данные, сформированную сформированную таблицу, скажем так, проведенной мониторинг мы направляем проводить орган для того, чтобы у себя. Причем мы указываем в проведенном мониторинге, мы указываем акты действующие. Также указываем акты, в которые были внесены изменения, и в том числе указываем акты, в отношении которых были, которые были признаны утратившими силу. Все это, проанализировав, мы направляем в орган для того, чтобы они для себя приняли решение, что там необходимо, или внести изменения в какие то документы, или необходимо опять признать, или необходимо объединить несколько документов, которые были приняты в разное время, но которые, в которых есть моменты, которые касаются того или иного направления.

То есть тем самым применяем одну из форм консолидацию. Дальше. Еще одним достижением Министерства юстиции является создание информационной системы нормативно правовых актов, которая позволяет осуществлять ведение и актуализацию базы данных нормативных правовых актов Донецкой народной республики по состоянию на 1 декабря 2014 года. Общее количество актов составляет 17 и 3000 документов, из них одна и 8000 актов органов местного самоуправления. В отношении 5,5 1000 актов проведены ревизии, в отношении 3000 актов проведены действия о признании актов.

Все нормативно правовые акты, которые включены в информационную систему, они поддерживаются. Об актуальном состоянии государства. Информационная система, она состоит из четырех оценок. В первый фонд это нормативно правовые акты Донецкой народной республики. Второй фонд это нормативно правовые акты муниципальных органов местного самоуправления, муниципальных образований Донецкой народной республики. Третий фонд это государственный реестр нормативно правовых актов. И четвертый фонд это связные и иные документы.

На сегодняшний день отмечается повышение, популярна данная информационная система, которая с апреля 2022 года является единственным в Донецкой Народной республике официальным сетевым изданием, имеющим право опубликовать нормативные правовые акты и благодаря которой у пользователей есть возможность работать с актуальными редакциями всех актов правовой регулирования данного направления деятельности. В настоящее время регламентируется указом главы Донецкой Народной Республики. Этот счет два января 2022 года номер 10 Об утверждении Порядка формирования, ведения и актуализации базы нормативно правовых актов Донецкой народной республики государственной системы.

Почему я говорю, что это является документальный фонд и государственная полноценная система является нашим достижением? Потому что мы являемся единственным фондом, единственным органом власти Донецкой народной республики, который осуществляет официальную официальную систематизацию документального фонда. И мы являемся единственным органом из пяти областей в Донецкой республике, который в условиях военного положения смог создать а автоматизированную информационную систему, которая, как я уже сказала, пользуется популярностью.

На сегодняшний день новым направлением для Министерства юстиции является ведение государством ведения регистра муниципальных по заносить в регистр постоянно на 1 апрель. В первый год включены, включено не так много документов. Отношения с другими субъектами Российской Федерации это 1289 актов, из них 549 это основные акты, 343 акта о внесении изменений и 97 актов о признании утратившими силу. Да, мы понимаем, что это не то количество, которое есть в иных субъектов, но мы активно работаем, мы очень тесно связаны с образованием при.

При разработке актов и при внесении в них изменений. Но есть, конечно, факторы, которые от нас не зависящие, не зависят от как от субъекта РФ. И я хочу сказать, что общее количество актов, которые были, были направлены для включения с муниципальными образованиями, а 29% от общего количества это те акты, в которых отсутствует. Отсутствует, Содержатся нормы права. Я хочу отметить, что здесь уже неоднократно прозвучало о том, что субъекты РФ это их задача осуществлять систематизацию в направлении.

Работать именно ими должны субъекты. Мы с вами абсолютно согласны. У нас систематизация находится на таком уровне, когда нам необходимо контролировать работу. Особенно это касается сейчас в части актов изменений и у нас эта работа происходит на постоянной основе с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. То есть проводятся семинары, совещания, рабочие встречи и на сегодняшний момент у нас разрабатывается в Министерстве юстиции учебное пособие, которое будет по систематизации законодательства, которое будет ориентировано как для студентов, так также и для государственных органов.

Кроме того, еще я очень быстро распоряжением главы Донецкой народной республики от 16 марта 2022 года номер 53 в Донецкой Народной республике создана рабочая группа по отдельным вопросам приведения нормативно правовых актов Донецкой Народной республики в соответствии с актами Российской Федерации. В состав рабочей группы также входит Министерство юстиции. И одной из задач этой группы является определение анализа нормативно правовой базы Донецкой Народной Республики на предмет выявления нормативно правовых актов, подлежащих признании утратившими силу при наличии условий, установленных статьей Четвертая Федерального конституционного закона, А 4 октября до Старого года номер пять г.

В рамках проделанной работы рабочей группой сформированы предложения с указанием нормативно правовых актов Донецкой Народной республики, подлежащих признанию, дающими силу. Одним из принципов систематизации является стремление к минимальному количеству нормативно правовых актов. Поэтому мы считаем необходимым в рамках совершенствования правовой системы продолжить работу в сфере систематизации нормативно правовых актов документального фонда, что позволит достичь единственного юридически цельного регулирования в отраслях и определенных институтах права, Должно стать основой права Творческая деятельность и важная составляющая совершенствования законодательства Донецкой Народной республики.

В заключение хочу отметить следующее. Та работа, которая сейчас проводится Министерством юстиции, крайне важна как для государственных органов, так и для населения, предприятий, учреждений, организаций. И наша задача, задача команды Министерства юстиции сохранить наработанный опыт и практику и двигаться дальше для реализации поставленных целей и задач, максимально интегрировать в правовое поле РФ. Мы благодарим Министерство юстиции Российской Федерации за эффективное сотрудничество, всестороннюю поддержку, подобную работу и конструктивное взаимодействие.

Мы высоко ценим сложившиеся сложившиеся взаимопонимания и выражаем надежду на продолжение нашего сотрудничества и взаимодействия в каждодневной работе. Я благодарю Вас за внимание. Спасибо большое.

Блещик Александр Владимирович

Начальник Управления законопроектной деятельности и подготовки правовых актов… Государственно-правового департамента… Свердловской области, кандидат юридических наук

Тема доклада:«Практика осуществления правовой экспертизы нормативных правовых актов в органах государственной власти Свердловской области»

Большое спасибо, уважаемые коллеги! Я прямо чувствовал, что если выйду, то перегорел. А после перерыва уже не то. Вы знаете хорошую конференцию. Я, во первых, конечно, хочу сказать огромное спасибо организаторам и Министерству юстиции Российской Федерации за возможность сегодня быть здесь и выступать со своим докладом. Хочу сказать, что хорошую конференцию всегда отличает, знаете, такое трудно описываемое чувство, когда ты готовил один доклад, а высказаться хочется на другую тему, потому что предыдущие докладчики задавали очень много таких острых вопросов, и все это достойно внимания, безусловно.

Поэтому я в качестве такого небольшого отступления от своей магистральной основной темы хотел бы сказать, особенно после выступления, Александр Николаевич, уже вообще, как оказалось, о чем говорить про региональное законодательство, к чему, но все же основной посыл вот какой. Мне кажется, что региональное законодательство, да еще и разнообразное региональное законодательство это огромное подспорье для совершенствования федерального законодательства, это возможность учитывать лучшие практики.

Но проблема здесь состоит в том, что нам, видимо, необходимо совершенствовать механизмы коммуникации между собой для того, чтобы эту практику выявлять и имплементировать, так сказать. И маленькая маленькая иллюстрация к тому, о чем я сейчас сказал. Это вот тот самый закон о законах, о котором Николай Николаевич тоже сказал. Российская Федерация не приняла этот закон, а вот коллеги из субъектов Федерации не дадут соврать, что у каждого из нас есть такой закон, как бы он ни назывался, закон о законах, в любом субъекте федерации это прекрасные законы, и юридическая техника у нас на региональном уровне отличается особой высотой.

А в 2017 году рост дат разработал национальный стандарт законопроекты, рассматриваемые законодательными органами субъектов Российской Федерации, требования к техническому оформлению. Когда мы увидели этот документ, это, ну, знаете, странное чувство испытали, потому что, с одной стороны, мы вроде как преуспели в этом направлении больше других, а почему то нас стандарт нам спускают для того, чтобы мы под него корректировали свои уже наработанные такие стандарты.

И каноны. Так вот, а хотел бы я сегодня поговорить о правовой экспертизе как одной из практик, которая обеспечивает то самое вожделенное единство правового пространства, Поскольку правовая экспертиза это то, что мы делаем, собственно, для проверки оценки качества регионального законодательства, в том числе, ну, и не только регионального, а деятельность это широко распространена в юридической практике, ею занимаются, в общем, все от мала до велика.

Но я полагаю, что есть несколько комплексных проблем, о которых стоит говорить. Ну, во первых, это деятельность слабо урегулированы, если не брать в расчет антикоррупционную экспертизу, для которой принят специальный федеральный закон и методика. И, в общем, все это знают. С правовой экспертизой общей правовой экспертизы обстоятельств обстоит дело гораздо хуже, потому что каждый из нас проводит ее, ну, как бог на душу положит, признаемся честно.

Ну, кто то, естественно, в силу, наверное, своей квалификации высокой делает это прекрасно, а кто то не очень хорошо. Как можно обеспечить единство пространства? У нас нет вот этого самого единого подхода. Более того, еще одна проблема, о которой стоит сказать, это проблема слабой институционализации сообщества экспертов. Ну, то есть вроде бы все и занимается экспертизой, и каждый примерно представляет, что это такое.

Мы даже студентов учим об этом. Я чуть позже скажу. Да нет, я вам сейчас расскажу. На самом деле, поскольку я еще вместе с тем доцент кафедры конституционного права Уральского юридического университета имени Яковлева, то я знаю точно наверняка, что мы недостаточное количество часов уделяем на формирование вот этих вот экспертных компетенций у студентов. И я, честно говоря, ума не приложу, как это сделать, потому что это будет практик ориентированного подхода.

Научиться быть хорошим экспертом можно только на практике. К сожалению, нельзя это сделать в лекционные аудитории, Поэтому это как бы тоже относится к проблемам институционализации и проблемам воспроизводства этого самого экспертного сообщества. Ну, вот я остановлюсь на двух блоках проблем содержательных и организационных проблем правовой экспертизы, содержательным проблемам разговора о предмете вот таким образом. Есть несколько вопросов, которые я хотел бы озвучить.

А обсудить их мы можем, например, если кому то это интересно. В перерыве. А смотрите, региональные органы власти, как правило, озадачены одним вопросом как привести в соответствие региональное законодательство федеральному или как это соответствие обеспечить? Но за всей кажущейся очевидностью этого вопроса теряется главное мы не очень понимаем, а что значит это соответствие? Зачастую, иногда это совершенно не очевидные вещи. Ну, есть, конечно, федеральное законодательство, если оно не двусмысленное однозначно.

Мы, в общем, понимаем, как следовать ему. Но бывают сложные случаи, при которых не вполне ясно, что имел в виду федеральный законодатель, например, или может ли региональный законодатель, как бы пользуясь неким мнимым, опережающим регулированием, усовершенствовать то, что есть на федеральном уровне. Маленький пример в этой связи приведу. В законодательстве Свердловской области сформировалась некая такая параллельная практика подготовки кадров, подготовки кадров в разных сферах, в том числе сферах физкультуры и спорта, в сферах здравоохранения, которая параллельно тому, что в федеральном законе называется целевым обучением.

Ну, целевое обучение, как вы понимаете, в силу федерального закона об образовании и комплекса подзаконных актов правительства накладывает определенные обязательства на все стороны вот этого правоотношения. Если мы создаем некое свое альтернативное регулирование, то вроде как будто мы свободны от обременений федеральных вот этих рамок, этих федеральных норм. Но вправе ли мы создавать альтернативные регулирования? Формально нам никто этого не запретил.

Но, с другой стороны, соответствует ли наше ноу хау тому, что задумывал федеральный законодатель? Это один из тех сложных случаев, когда доподлинно установить соответствие регионального регулирования федеральному невозможно. Более того, есть еще несколько проблем, например, связанных с тем, что в попытке максимально угодить федерации региональный законодатель у себя так быстро а я хотел ужаться. Ладно, тогда я про организационные проблемы и говорить не буду.

Закончу я закончу. Я вот чем. Мы часто, злоупотребляя тем, что переписываем федеральные нормы в свои региональные акты, и это наша такая охранная грамота от пристального внимания, в том числе Министерства юстиции или органов прокуратуры. Но правильно ли заниматься такой, что называется, инфляцией нормативного материала или нет? В каких объемах это оправдано? Что делать, если законодатель совершает ошибку и этот дефект очевиден?

Обязаны ли мы воспроизводить дефектные положения в своих актах? А если нет, то каким образом мы можем его исправить? Вот как раз отсутствие коммуникации и отсутствие вот этого самого организованного экспертного сообщества, сообщества экспертов, юристов усложняют задачу общения и обсуждения актуальных вопросов. Но наша сегодняшняя встреча как раз показывает, что есть площадки и есть возможность для того, чтобы сверить часы как с представителями, коллегами по цеху регионов, так и с представителями федеральных органов.

Огромное вам спасибо за возможность выступить.

Продолжение конференции. Секция 2.

Глухова Маргарита Владимировна

Начальник отдела регистра муниципальных правовых актов Правового управления Правительства Воронежской области, кандидат юридических наук

Тема доклада: «Современные тенденции и направления развития форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов»

Объекты контроля, предмет контроля полномочия органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Именно как раз таки по реализации 248-го федерального закона. Потому как здесь, безусловно, нужна помощь со стороны органов власти, чтобы какие то ключевые вопросы они обсуждали с органами местного самоуправления, чтобы органы власти делились своей практикой. И как бы все это было направлено на то, чтобы, соответственно, закон применялся правильно и единообразно на всей территории.

И субъекты Российской Федерации. Но у контрольно надзорной деятельности это, конечно, один из примеров, который обосновывает утверждение о необходимости такой совместной работы и периодической инвентаризации, систематизации муниципального нормотворчества. Но это утверждение справедливо и к иным сферам. Если взять сферу предоставления государственных муниципальных услуг, бюджетных отношений, антикоррупционного законодательства, то есть мы везде. Какую сферу ни возьми, везде мы столкнемся с одним и тем же, что, конечно, необходимо как бы правовая помощь и помощь именно в систематизации законодательства, права, творчества, именно на местном уровне.

Конечно же, сказанное нельзя расценивать как ущемление самостоятельности органов местного самоуправления, навязывание, скажем так, их им каких то позиций там вышестоящих органов власти. Но, с другой стороны, все таки, как бы самостоятельность органов местного самоуправления нельзя понимать как абсолютную в данном контексте. И все таки вот эта самостоятельность в том смысле, что она будет вести к какому то иному прямому пониманию законодательства, она вряд ли будет способствовать, скажем так, защите прав граждан и, собственно, целям как бы законодательного регулирования.

То есть, безусловно, здесь все таки должны какие то позиции учитываться. И вот опять таки, вот этот проведенный нами мониторинг сферы контрольно надзорной деятельности в сфере муниципального контроля, он показал, что, к сожалению, не учтены ни требования 248-го федерального закона, ни позиции Министерства экономического развития, которые в развитие данного федерального закона направлялись в субъекты. Ну, то есть органы власти, государственной власти Воронежской области применяют их более правильно, скажем так.

А вот с органами местного самоуправления им нужна все таки дополнительное правовая помощь в этой части. В процессе ведения регистра правовым управлением правительства Воронежской области ведется достаточно активная работа. Мы направляем очень много информационных материалов, аналитических материалов. Мы очень плотно взаимодействуем с органами власти, очень плотно взаимодействуем с прокуратурой Воронежской области, с управлением Министерства юстиции по Воронежской области. У нас совместная работа была направлена на то, что с прокуратурой как раз таки отработать методические материал касаемо и как раз таки некоторых вопросов применения федерального закона о государственном контроле, надзоре, муниципальном контроле в Российской Федерации.

Такой материал был подготовлен, с прокуратурой он согласован, направлен в органы местного самоуправления для использования и как бы применение данного материала, конечно же, существенно позволило повысить качество муниципальных нормативных правовых актов. В этой по данному вопросу, как бы привести их в более правильный вид, скажем так. С управлением Министерства юстиции в этом году тоже была проведена хорошая работа, которая также повлекла формулирование таких основных положений.

То, что касается применения нового порядка предоставления субсидий субъектам деятельности. Были обсуждены, скажем так, основные замечания, которые у нас территориальный Минюст высказывал по. При проведении экспертизы региональных актов. И, соответственно, эти же правовые позиции были обобщены и направлены в органы местного самоуправления также для использования и для устранения выявленных недочетов. Ежеквартально нами проводится такая хорошая работа по обобщению наших экспертных заключений, которые мы готовим на муниципальные и правовые акты.

То есть это берется те, берутся те заключения, которые были подготовлены в отчетном квартале, делается их обобщение. Такими наиболее явными, типичными нарушениями предлагаются формулировки, которые могли бы, скажем так, ну, быть более правильными, предлагаются для использования органами местного самоуправления. Все это направляется в муниципальные районы, городские округа. Эта информация рассматривается, применяется, она доводится до сведения городских и сельских поселений, что также способствует, ну, скажем так, формированию единого правового пространства, единых правовых подходов и, как следствие, повышению качества муниципального творчества.

Той же цели служит и обзоры органов прокуратуры, прокуратуры. Районных прокуратур. Мы смотрим точно также за квартал те протесты, которые были перенесены на нормативные правовые акты. Мы сводим данную информацию, как бы обобщая ее, и также направляем для сведения учета в работе. Плюс дополнительно каждый квартал у нас в органы местного самоуправления уходит информация об изменении федерального законодательства в законодательство Воронежской области, которое влечет корректировку либо признании утратившими силу муниципальных нормативных правовых актов.

Данная работа тоже как бы такой очень положительный в себе несет заряд, поскольку также помогает систематизировать акты и своевременно признавать утратившими силу те из них, которые уже действующему законодательству не соответствуют. Ну вот, как я уже сказала. Скажем так, взаимодействие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, по нашему мнению, все таки должно предполагать как бы иные формы взаимодействия и, скажем так, рассматривать иные какие то варианты оказания им правовой помощи.

И вот такая правовая помощь по вопросу применения норм об административной ответственности тоже была оказана в этом году. Вот как уже глубоко уважаемыми докладчиками озвучивалось сегодня, сколько изменений было внесено в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Конечно же, органам местного самоуправления, безусловно, сложно разобраться с такими вопросами, поскольку административная ответственность вообще вопрос достаточно сложный и как бы требующий тоже какого то, ну, какой то правовой помощи.

И вот совместно с прокуратурой Воронежской области, основываясь на тех данных, которыми располагает прокуратура совместно с кафедры административного и административного процессуального права Воронежского государственного университета правовым управлением был подготовлен такой методический материал, точно тоже направленный в органы местного самоуправления, который касается административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления. То есть мы взяли составы правонарушений, которые встречаются наиболее часто на практике, там, где органы прокуратуры составляют протоколы по делам об административных правонарушениях, взяли последнюю, самую свежую судебную практику.

Как суды рассматривают данное дело, какие решения выносит постановление. И, соответственно, вот эта вся информация была обобщенная направлена также для использования в работе. Точно также она как бы имеет хороший такой положительный результат, поскольку, ну, муниципальные служащие, они точно так же знакомятся как бы с позицией органов прокуратуры и судов по данному вопросу. Составы правонарушений такие самые ходовые. Это были нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, нарушения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, административная ответственность за не размещение либо как бы несвоевременное размещение той информации, которая подлежит размещению в сети Интернет.

Поэтому вот я думаю, что данная работа, она должна быть продолжена в тех объемах, в тех масштабах, которые, возможно, будет сделать, чтобы действительно органам местного самоуправления, ну, облегчить, скажем так, их работу, оказать им всевозможную правовую помощь и правовую поддержку со стороны правительства Воронежской области. Ну, безусловно, как бы этими мероприятиями не заканчивается наше с ними взаимодействие, поскольку на регулярной основе проводятся тематические семинары, совещания, когда представители правового управления с привлечением, опять таки, как в этом году, с привлечением представителей управления Министерства юстиции по Воронежской области, с привлечением и научного сообщества, провели серию семинаров, совещаний на территории области.

Мы были в нескольких районах, как раз когда вот сформировали повестку, которая, может быть, наиболее интересна для должностных лиц органов местного самоуправления, разъяснили им те вопросы, которые требуют наибольшей проработки. Там, где это самое большое количество вопросов. И думаю, что данную работу мы продолжим и далее. И, естественно, в как сделаем все возможное, чтобы оказать всевозможную поддержку и помощь. Спасибо. У меня все.

Борисова Ирина Александровна

Начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Департамента конституционного законодательства Минюста России

Тема доклада: «Актуальные вопросы проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и государственной регистрации уставов муниципальных образований»

Добрый день, уважаемые коллеги, Те, кто присутствует в зале, и те, кто смотрит нас в режиме ВКС. В связи.

Мы рады приветствовать вас в этом зале. Мы ежегодно проводили нашей конференции, но, конечно, до коронавируса и сейчас. Вот первое это который мы проводим все вместе, потому что в режиме ВКС, поверьте, и лекции читать, и проводить конференции очень тяжело, и связь плохая, и слышимость, и кто?

Слышит, кто не слышит. И последняя лекция вот эти мои с нашими органами очень через ВКС связь, очень было трудно проводить.

Я хотела бы немного переговорить по проведению правовой экспертизы и в рамках предшествующих выступлений хотелось бы отметить, что речь шла об отсутствии коммуникации и организацию, организационные возможности обсуждения вопросов таких сложных вопросов, как проведение правовой экспертизы на площадках Минюста. И в конце мне бы хотелось краткого слова выступление сделать такое предложение, от которого, я думаю, и не можете отказаться, особенно наши регионы.

Обеспечение единства пространства, как неоднократно говорили здесь, является важной задачей, потому что от этого напрямую зависит национальная безопасность государства, его территориальную целостность. Правовая экспертиза является неотъемлемой частью. Конечно, обеспечение пространства и этой работы мы занимаемся с 2000 года, когда на Минюст России была возложена функция по созданию федерального банка данных нормативно правовых актов субъектов и проведению правовой экспертизы. То есть фактически начинается осуществление функций Минюстом государственного учета региональных актов и проведение правовой экспертизы.

Экспертиза проводит наши территориальные органы. В среднем проводится где то от 106 до 170000 нормативных актов в год. Ежегодно. Противоречие выявляется примерно 2%. Это где то цифра тоже стабильна, три 3,5 1000 актов, которые выявляются, противоречия и фактически 90% актов приводится в соответствие. Без принятия мер прокурорского реагирования. Это очень хороший показатель. И мне вот сейчас с трибуны хотелось бы поблагодарить наших специалистов, территориальных органов за такой объем, большой объем проделанной работы.

Большие молодцы на пчелки и, конечно, мы где то корректируем эту работу, оказывали содействие в этой работе. И хотелось бы отметить, что в начале нашей работы, в 2000 году, когда мы получили вот эту огромный массив противоречащих региональных актов, процент противоречий составлял 30 33% где то и в течение где то двух трех лет мы снизили его до половины 1% и далее до 0,1%.

Всего выявляется противоречий в этих актах. Благодаря вот такой работе наших территориальных органов, Ну и в настоящее время мы также приступили к работе с января 2003 года мы приступили к работе с нормативными правовыми актами новых регионов. И мы теперь с вами в одной упряжке. Я сейчас есть, меня слышат и видят наши территориальные органы, что мы проводим следственно правовую экспертизу нормативных актов наших новых в Соединенных регионах, в четырех регионах.

Мы боялись, что они не справятся. Но под контролем нашего департамента регистрации прошла возможность, короткие сроки, можно сказать, в сжатые сроки. Нами были также в помощь разработаны муниципалитетом два типовых. Один муниципальный округ, другой городской округ, потому что на территориях новых вот уже только два вида муниципальных образований. И, соответственно, что были, конечно, казусы, особенно в Запорожской области, но мы с управлением внутренней политики благополучно справились.

Ну, когда наш, например, проект устава, он 50 листов, самый основной такой типовой. Потом мы им сказали, что примите все, что хотите, уже потом, попозже, путем внесения изменений. Главное принять нужно уставы. Устав это что, основной акт для организации деятельности органов, должностных лиц? Без него работать не могут.

Ну, например, в Запорожье. Там у нас городской округ Бердянск. Они обратились и 85 листов написали, устав. Не только написали нам, все же главы являлись по конкурсу и возглавляли администрацию. Один был порядок избрания, а они нам написали и то, что он и председатель, и глава администрации, и все полномочия по этим двум направлениям. То есть вообще непонятно, бедный глава, он и за председателя, и за администрацию работала.

И то, и то, и то. В общем, не поняли. Конечно, все туда накидали, потому что А мы, говорит, смотрели очень внимательно, мы смотрели уставы Ростовской области, Самарской. Да да, То то мы видим устав, там город городского округа Бердянск живет Самарской области. А должностные лица, например, там в Ростове какой то муниципалитет. Ну, и такое бывает очень полная каша. Молодцы.

Ну, вот мы как то справились, что вычистили просто заставили их вычистить, и они были своевременно приняты, потому что от этого зависело принятие бюджета на 2024-й год местных бюджетов. Мы успели вовремя, поэтому большие молодцы. И сейчас они же самостоятельно регистрируют у нас изменения в устав. Мы не переживаем, Они освоили даже и электронную регистрацию, наши вот эти вот форматы электронные.

Мы переживали, что муниципалитеты не поймут вот эти форматы в каком, в электронном виде, как нужно направлять на регистрацию. Нет, прекрасно все изучили и замечательно работают. А теперь хотелось бы отметить, все таки вернуться к экспертизе и отметить вот такие типовые нарушения, с чем мы сталкиваемся и с вами сталкиваемся ежедневно. Первое это нормативный акт. Как уже обсуждали, здесь нет федерального закона, нормативных актов.

Признаки нормативной ситуации в пленуме Верховного суда 50 м. Ну, они там очень хорошо расписаны, кстати, эти признаки нормативной сети. Но споры возникают не только по муниципальным актам, потому что проблем очень много по определены нормативной именно муниципальных, правовых, но и на региональном уровне у нас тоже возникают вопросы. Я бы не сказал, что это такие единичные случаи.

Это первая проблема. Кроме того, теперь у нас есть понятие акты, обладающие нормативными свойствами. Это письма, можно сказать, федеральных органов исполнительной власти, которые дают какие то разъяснения по конкретному вопросу, но при условии, если в положении об этом органе. Указано, что они вправе давать такие разъяснения. Проблемы.

Ну, проблемы в Москве мы не будем ждать. Там у них приказы департаментов не являются нормативными актами. Но здесь у нас просто коридор. Мы бьемся с Москвой за нормативно. Вот я говорю про региональное министерство, с этим мы тоже сталкивались. Постановление у нас. Ну, понятно, что нету федерального закона о нормативных актах, но постановление, исходя из теории права, у нас всегда нормативные распоряжения не имеют нормативного характера.

Выкидывать, а какие то свои включать это компиляция, это будет противоречить федеральному законодательству. Таких очень много норм, с которыми мы сталкиваемся. И есть акты, которые вроде как дублируют. Но вот это дублирование, особенно в муниципальных актах, приводит к противоречий, Потому что речь идет о полномочиях высшего должностного лица субъекта судебных органов, органов прокуратуры, особенно муниципальных актах. Мы замечали, что прописано прямо вот там прокурор обязан сделать то то, а суд в течение 10 дней со дня принятия решения обязан там выйти, там решение о том то, о том то или определение.

Ну, как то глупо получается, что региональными и еще и муниципальными актами, вот мы встречаем такие нормы. В части федеральных полномочий федеральных органов власти, органов прокуратуры, судебных органов. Также мы наблюдаем включение новых понятий, которые не содержат федеральное законодательство. Если такие понятия необходимы, они должны вводиться с такой формулировкой, что именно для целей этого закона или данного акта вводятся такие понятия.

Сегодня тоже много говорили о права, что она должна быть ясной, четкой, формально определенной для применения, особенно. Ну, как пример можно вам буквально когда несколько дней назад мы выловили такие вот. Нормы такой, что одним пунктом предоставления земельных участков многодетным предоставляется земельный участок, отказался в конец очереди. А в другом пункте ну, есть, отказался, предоставляется другой участок. Так вот, когда сразу предоставляется после отказа или после того, как он отстоял очередь и его очередь подошла, когда его перекинули в конец, и тогда он получит.

Ставьте себя на место. Как вы будете применять эту норму? Ну и чего? И будут судебные решения. Ничего непонятно по включению. Вот еще очень большая ошибка включение тех видов регионального контроля, которые не предусмотрены федеральными законами. 248 й федеральный закон говорит, что виды определяются федеральными законами. Но зачастую субъекты придумывают новый вид контроля, а новые субъекты наши забывают, что есть акты, которые регулируют другие виды контроля.

Например, там экологический контроль, а есть общие постановление правительства об особенностях проведения контроля. Второе. Вот все прямо принимая только 400. Второе. А другие то забывают посмотреть. Ну, это в рамках вот нашего нового регулирования для наших новых регионов.

Ну и в завершение вот такие вот типовые, буквально на скорую руку противоречия, которые встречаются очень часто. И что мне хотелось бы подвести, какой итог? Что и сегодня говорили, что необходима обратная связь правовых служб и наших органов, и центрального аппарата Минюста, и органов прокуратуры. Желательно, потому что зачастую у нас не две оппозиции возникает, иногда по одному и тому же акту.

Вот я думаю, что вы с этим сталкивались уже, и мы тоже. Поэтому нам бы хотелось наладить обратную связь. То есть по таким вопросам, как взаимодействие, вот как вы видите себя, особенно правовые службы региона, взаимодействие с нашими органами, с центральным аппаратом, с органами прокуратуры, может быть, в режиме ВКС связи. Вот мы пока в кулуарах общались, узнали, что есть какой то чат у правовых служб, что 19 регионов туда включены.

Мы тоже хотели бы. Но это чат, который для обмена мнениями. Сейчас с помощью наших информационных технологий сложновато. Тем более телеграмм вон вскрыли какие то, нам тоже непонятные эсэмэски приходят, все читается. А мы хотели бы, конечно, обсуждать на более закрытой площадке. Поэтому пока предлагается, может быть, в режиме ВКС, ВКС, связи продумать какие то вот культовые такие вот, ну, по округам, например.

Потому что подключить много пользователей будет сложно технически и технологически сложно в какой части обсудить, например, проблемы. Разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами и муниципалитетами. Очень много проблем в этой части. А мы здесь именно в части полномочий. Почему, когда мы сейчас стали проводить экспертизы, мы, кстати, стали больше обращаться к региональному законодателю и исследовать его. И мы заметили общую тенденцию, что наши регионы не проводят мониторинг.

Я понимаю время, не хватает актов, которые приняты где то в начале двухтысячных годов, особенно похоронном деле об обороте земель сельхозназначения. Там такие старые архаичные нормы. Поэтому именно по этим вопросам мы хотели бы переговорить. Ну, вот в части вот дублирования, воспроизведения норм и. По административной ответственности там тоже сложные вопросы бывают, вопросы кодификации. Вот, например, в Иркутской области принято около 30 актов в сфере административной ответственности по каждому составу.

Можно ли такой правовой регулирования? Вот мы слышали сегодня Архангельскую область, да? Замечательно, что наоборот, идет.

Сокращение, тенденция к сокращению количества региональных актов. И я думаю, что это правильно. Куда плодить такое количество? Поэтому мы вопрос вот сейчас к вам, к представителям региона. Не обязательно по правовой экспертизе можно взять вопросы и систематизации, и вопросы, например, связанные с экспертизой муниципальных актов. Вопрос обсудить там введение регистра муниципальных актов, где особо есть проблемные регионы, которые делают очень много ошибок, исходя из обзоров тех, что мы видим, и очень плохого качества муниципальный регистр.

И, кроме того, не проводят еще и экспертизу муниципальных актов, не осуществлять взаимодействие с органами местного самоуправления. Поэтому сейчас хотелось бы услышать ваше мнение по этому вопросу. Спасибо за внимание.

Чуклин Александр Владимирович

Заместитель начальника Главного государственно-правового управления Омской области, кандидат юридических наук

Тема доклада: «Об отдельных вопросах обеспечения единства правового пространства при осуществлении правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации (на примере Омской области)»

Добрый день, уважаемый Президиум! Уважаемые участники конференции! Да, мне сегодня хотелось бы затронуть очень коротко несколько вопросов, касающихся творческой деятельности на примере Омской области. Сегодня уже много говорилось по поводу, как понимать систематизацию. Безусловно, высшей степенью систематизации является ее кодификация. И, как известно, кодификация не только собирается, нормативный материал, но и устраняются противоречия в системе норм, вносятся новые правовые положения. В Омской области мы активно пользуемся данной формой кодификации данной формы систематизации в виде ее кодификации. В частности, у нас три сферы правового регулирования были модифицированы это законодательство о социальной защите населения, это законодательство о гос гражданской службе, это законодательство об административных правонарушениях.

По нашему мнению, внедрение практики кодификации при осуществлении права творческой деятельности и позволит наиболее эффективно обеспечить систематизацию законодателя. Во первых, при наличии модифицированного акта ускоряются процессы принятия управленческих решений, поскольку весь нормативный материал по вопросу правового регулирования отдельных отношений в доступной для восприятия форме легко определить. Во вторых, сам творческий процесс внесения изменений в кодифицировать акт значительно упрощается как в части подготовки соответствующего проекта, так и в части проведения его правовой экспертизы.

В этой связи следует отметить, что такой проект будет значительно легче восприниматься, поскольку он не будет перегружен какими то общими положениями. Структура действующего модифицированного акта позволяет четко обозначить место тех или иных положений проекта в системе всей отрасли законодательства. Конечно, Омская область не является, безусловно передовым регионом по количеству модифицированных актов. Есть субъекты, в которых их значительно больше трех. В связи с этим при наличии права творческой деятельности в субъектах Российской Федерации в ряде случаев возникает необходимость все таки заимствование опыта правового регулирования других субъектов Российской Федерации.

Такое заимствование могло бы способствовать распространению как раз таки передового правового опыта. Например, опыт субъектов Российской Федерации по принятию модифицированных актов показывает наличие кодексов субъектов РФ о выборах и референдумах. Данное направление правового действительно выглядит перспективно и для Омской области, поскольку в этой сфере общественных отношений существует большое количество законов Омской области, которые можно систематизировать в данной форме. Вместе с тем нельзя не отметить, что заимствование опыта других субъектов Российской Федерации приобретает в настоящее время усиливающуюся тенденцию.

С одной стороны, такое заимствование экономит время на принятие решений, показывает действенность таких решений в конкретных жизненных условиях и как можно надеяться на их правовую, правовую, Проработанная. Очень часто можно услышать от отраслевых специалистов о том, что если в одном субъекте Российской Федерации так можно, то почему у нас нельзя? И с этим действительно очень сложно спорить. Вместе с тем на практике возникают обстоятельства, затрудняющие учет законодательства других субъектов Российской Федерации.

К таким обстоятельствам могут быть отнесены особенности правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации, различия в структуре, системе регионального законодательства. Так, если основа системы законодательства субъекта закладывается в Конституции и уставе субъекта Российской Федерации, то очевидно, что различия в правовом регулировании субъектов Российской Федерации обусловлены этими несоответствием. Невозможно будет изменить в рамках подзаконных актов субъектов Российской Федерации и тем самым очень быстро заимствовать опыт правового регулирования.

В рамках данного вопроса необходимо все таки акцентировать внимание на важности содержания преамбулы правового акта. Для понимания степени систематизации и особенно законодательства субъектов Российской Федерации, опыт которых планируется заимствовать. Отсутствие в преамбуле правовых оснований принятия того или иного правового акта субъекта Российской Федерации практически умножает на ноль все плюсы, о которых я говорил. Поскольку временные периоды для сопоставления систем регионального законодательства в разы.

Конечно, в случае, если необходимость подобного заимствования является системной, то есть актуальной для ряда субъектов Российской Федерации. Целесообразно на федеральном уровне использовать больше возможностей для установления единых подходов к правовому регулированию. Аналогичный подход частично уже реализуется на федеральном уровне. Например, в сфере бюджетного законодательства постановлением Правительства Российской Федерации номер 17 18 утверждены единые правила предоставления из бюджетов бюджетной системы субсидий, в том числе грантов в форме субсидий.

Актуальность унификации правового регулирования прослеживается также и на муниципальном уровне. Это касается, в частности, обеспечения единства правового регулирования, осуществляемого при утверждении, например, уставов муниципальных образований. В настоящее время в Омской области проходит реформа местного самоуправления. И как раз таки Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Омской области совместно с Главным государственно правовым управлением Омской области обеспечивается подготовка проекта типового устава муниципального округа Омской области.

Полагаем, что реализация соответствующих подходов окажет положительное влияние на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации. Спасибо.

Грохотова Оксана Викторовна

Начальник Управления юстиции Алтайского края

Тема доклада: «Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов исполнительных органов Алтайского края как один из инструментов обеспечения единства правового пространства, региональный опыт»

Добрый день, уважаемые коллеги. Вот буквально, наверное, как грани алмаза звучат сегодня выступление. Все эти вопросы, которые касаются единства правового пространства, просматриваются с разных сторон. И я хотела бы предложить вам практику Алтайского края в части обеспечения единства пространства. Для Алтайского края этот вопрос очень актуальный в силу того, что действующих нормативных актов порядка 11 000. Это базовых, изменяющих актами этот порядок достигает в два раза больше 100 000 муниципальных нормативных правовых актов содержится в регистре. И с этим управление юстиции работает в каждодневном режиме. Структура принятых в 13 м году исполнительными органами нормативных актов представлена 136 указами губернатора 470. Одно постановление 100 876, приказов исполнительных органов власти 546 Решение органов тарифного регулирования в соответствии с региональным законом О права творческой деятельности.

Правовая экспертиза проектов. Обращаю ваше внимание. Проектов нормативных правовых актов встроено в правоту и процедуры. Все проекты подлежат обязательной внутренней правовой экспертизе в органе разработчика ответственном. Далее проекты нормативных актов губернатора и правительства проходят правовую экспертизу, обязательную в правом департаменте администрации губернатора и правительства в целях обеспечения законности принимаемых нормативных правовых актов исполнительных органов Алтайского края. С 16 го года губернатором было принято решение о наделении полномочиями управления юстиции по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, которые издаются, принимаются органами исполнительной власти, а также координация осуществления правового мониторинга правовых обременительными органами.

Указанные мероприятия, направленные на предотвращение принятия исполнительными органами нормативных правовых актов, противоречащих федеральному и краевому законодательством, Участие управления в творческой деятельности исполнительных органов являются эффективным инструментом, позволяющим выявить и устранить нарушения в нормативном акте. Уже на стадии его принятия. Сократить число мер прокурорского реагирования. Как я уже отметила, с 16 года начался этот процесс, и в тот период количество проектов, которые поступали в с нарушениями федерального либо краевого законодательства, достигало более 60%.

На настоящий цифра порядка 70% это те проекты, которые поступили и в которых не было выявлено актов. Далее процедура выглядит следующим образом я чуть позже расскажу. А в связи с тем, чтобы исключить в принципе нарушения в принимаемых актах и обеспечить единство правового пространства, была внедрена практика проведения совместных совещания с представителями. Вот о чем Ирина Александровна говорила правовых служб исполнительных органов прокуратуры края, которая позволяет оперативно обмениваться информацией.

Соответственно, представители органов Минюста принимают участие в этих совещаниях, позволяет оперативно обмениваться информацией, обсуждать проблемные вопросы и пути их решения. Практика разработки также типовых проектов нормативных актов в определенных сферах правового регулирования, которая позволяет унифицировать региональное законодательство, показывает свою эффективность в целях повышения эффективности мер. Управлением юстиции, краевым и прокуратурой края. Было заключено соглашение. Далее о процедуре прохождения и принятия нормативного акта после прохождения, после поступления в Управление юстиции и проведения правовую экспертизы, после доработки, выявления и доработки разработчиком недочетов либо устранения выявленных несоответствий.

Проект для согласования поступает в прокуратуру. После согласования прокуратуры уходит. Возвращаются в орган исполнительной власти разработчик нормативного акта и принимается. Ну, подписывается, соответственно, после согласования и подписания в исполнительном органе нормативный правовой акт поступает в Управление юстиции для государственной регистрации и опубликования. Сейчас хотела вернуться к тому вопросу, который коллеги задавали. Буквально одно выступление назад и связывали государственную регистрацию с правовой экспертизы.

Но, возможно, их региона определяют, что они проводят правовую экспертизу при государственной регистрации. У нас этот процесс, получается, находится в одном цикле между управлением юстиции и разработчиками. То есть проект, не выходя из этого правового сита, тоже такой термин уже сегодня слышала, он возвращается после принятия на государственную регистрацию и опубликования в Алтайском крае государственной регистрации. Включение в Государственный реестр сведений об актах, прошедших госрегистрацию, осуществляется в единый документооборота в течение трех рабочих дней с автоматическим представлением системы Штамп о государственной регистрации размещения нормативных правовых актов на официальном интернет портале правовой информации также осуществляются Управлением юстиции.

Акт не возвращается более в орган. То есть нарушение сроков в данном случае отсутствует. Ну, краткий вывод таким сформированный в настоящее время механизм взаимодействия в суде свидетельствуют об унификации подходов в творческом процессе и постоянном правовом мониторинге в регионе. Те проблемы, которые сегодня были озвучены, полностью их поддерживаю. Это проблема, когда мы отстаиваем право по цифрам. И сейчас, когда мы столкнулись с вами, с историей внедрения конструктора цифровых регламентов, я не знаю, кто то из коллег столкнулся или нет, но мы в эту тему зашли.

И благодаря тому, что поступила информация об увеличении сроков, благополучно вышли, но прошли практически весь путь. Хотелось бы отметить о том, что, ну, помимо цифровых ведомств, конечно, хотелось бы участия Министерства юстиции прямого в регулировании этих вопросов, потому что, ну, то понимание права, которое закладывается специалистами, владеющими определенными цифровыми технологиями, оно очень далеко от того, что представляет собой конструкцию единства правового пространства.

Спасибо.

Круглова Светлана Владимировна

Заместитель начальника Государственно-правового управления Администрации Губернатора Ульяновской области

Тема доклада:«Обеспечение верховенства федерального законодательства в деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации (опыт Ульяновской области)»

Добрый день, уважаемые участники конференции! Одной из основных задач деятельности органов публичной власти является обеспечение принципа верховенства основных конституционных принципов, чему главным образом, соответствие нормативно правовой базы в актуальном к современным реалиям состоянием, а также обеспечение соответствующих правовых актов субъектов РФ, имеющие больше юридическую силу. Весной этого года мы в Ульяновской области решили проверить актуальность нормативно правовой базы нашей. Взяли исключительно, поскольку она громадная. Исключительно акты губернатора и правительства. Это где то в районе получилось 2,5 1000 актов. По итогам анализа примерно 25% этих актов так называемого разового применения, устанавливающий определенные юридические факты и изменения, практически потом не требующие где то в районе семи 8%, это акты, которые утратили свою актуальность, и в признании утратившим силу все остальное.

То есть большой, самый большой процент это те, которые нуждается в актуализации, приведения в соответствие. Законодатель. Вы все знаете, что для исполнительных органов субъектов Российской Федерации федеральным законом Об общих принципах установлено проведение региональных нормативных актов в соответствии с изменения федерального законодательства, которые зачастую не соблюдаются исполнителями. Мы, как юридическая служба высшего исполнительного органа субъекта видим отсутствие отраслевого учета действующих региональных актов и, как следствие, отсутствие дальнейшего анализа и совершенствования по итогам правоприменения изменений федерального законодательства.

Полагаем, что одной из основных причин такого положения является отсутствие ответственных за так называемое администрирование нормативно правовых актов. То есть исполнительные органы у нас, как правило, работают только с теми нормативно правовыми актами, которым они пользуются постоянно, при этом забывая о существовании, как я уже говорила, разовых, редко применяемых нормативно правовых актов. Особенно в условиях, я думаю, все с этим столкнулись постоянно обновление кадрового состава.

То есть приходит новый человек и совершенно не знает о том, какие акты входят в компетенцию, о направлении его работы. Изучив эту линию, мы решили фактически можно персонализировать каждый действующий в области нормативных правовых актов. Для этого мы издали права АКТ губернатор Ульяновской области, которым устанавливаются такие подходы к систематизации регионального законодательства. Так, мы утвердили реестр нормативно правовых актов Ульяновской области.

У нас получился их три законы, акты губернатора и правительства. Эти же содержат наименования исполнительных органов Ульяновской области, подразделение которого находится в правительстве, по 25 организаций, то есть всех тех органов организации, которые наделены правами, правом творческой инициативы. То есть они стали ответственным за актуализацию нормативных актов, которые указаны в реестр. Эти реестры у нас размещены в нашей региональной электронной системе, доступны для всех исполнительных органов Ульяновской области, а также для органов местного самоуправления.

У нас есть такой единый корпоративный портал, то есть каждый работник, в том числе, который вновь принятый, может открыть реестр путем автоматической выборки, получить список нормативно правовых актов, за администрирование которых отвечает его ведомство. То есть в том, в котором он трудится. И, кроме того, там можно увидеть, является ли это нормативно правовой акт актуальным, требует ли проведения соответствия федеральному законодательству и в какой срок информацию о том, нуждается ли акт в актуализации, в приведении законодательства, мы проводим сами, на основании еженедельных мониторингов федерального законодательства, которые мы делаем, а также органы исполнительной власти сами могут внести туда эту информацию.

Полагаем, что, возможно, отдельные элементы в нашей практике мы начали ее применять с июля этого года. За полгода, в принципе, она показала, что работать она может и органы исполнительной власти активно ей пользуются. Полагаем, что это можно применить к деятельности, может быть, федеральных органов исполнительной власти. Кому это нужно? И полагаем, что это позволит не только осуществлять государственный учет текстов нормативных правовых актов, но и оперативно выявлять и устранять недостатки правового регулирования.

Собственно, все. Спасибо за внимание.

Исайкин Дмитрий Михайлович

Заместитель министра юстиции Республики Мордовия

Тема доклада:«Предложения к поиску подходов к формированию единого свода правовых актов органов местного самоуправления»

Добрый день, коллеги! Уважаемый Павел Александрович! Ну, тема как была анонсирована, она больше так, широкая, широкой трактовки. Она связана с некими такими процедурно техническими вещами. И хотел бы еще, прежде всего, поздравить коллег. Этот год юбилейный для нас, 15 я годовщина начала формирования муниципальных регистров. То есть с 2009 года. Акты включаются в регистр. И эта годовщина тоже символично связана с основной темой доклада. При формировании обновленного Единого пространства предлагаем обратить внимание на ряд явлений в сфере ведения регистра муниципальных нормативно правовых актов и выработать единые предложения. Существует такая проблема отсутствие в региональных регистрах муниципальных нормативно правовых актов документах, принятых до 2009 года, что является серьезным препятствием для обеспечения полноты достоверности правовой информации.

Следующий слайд. Что мы предлагаем? Мы предлагаем предусмотреть мягкое регулирование данного вопроса, то есть установить некую предпочтительные дату включения сведений в регистр. Следующий слайд. Действующее законодательство увязывает начало предоставления сведений в муниципальный регистр с даты вступления в силу закона 260 пз 2010 года. Она увязана с 1 января 2009 года. Однако такой подход оставляет без внимания значительный период функционирования органов местного самоуправления, предшествующий 2009 году.

Данный закон второй федеральный закон О местном самоуправлении 154 ФЗ. Он закрепил правовые, правовые, экономические и финансовые основы деятельности органов местного самоуправления и предусмотрел, что достаточно широкий перечень органов, которые могут формироваться, они могут быть выборными в соответствии с федеральным законом, законами субъектов, уставами, а также другие иные виды муниципальных образований. Вслед за принятием федерального закона началось активное формирование органов местного самоуправления и, соответственно, рост числа издаваемых ими нормативно правовых актов.

Уставы муниципальных образований конкретизировали наименования актов. Следующий слайд. На этом слайде представлены наименования тех органов местного самоуправления, которые возникли в 95 году в связи с принятием Конституции Республики Мордовия и в связи с принятием закона Республики Мордовия о местном самоуправлении. Сюда относятся и представительные органы, вплоть до сельских советов депутатов, должностные лица, исполнительные органы, а также институты прямой демократии. И очень интересный вид органов, как и органы территориального общественного самоуправления, советы микрорайонов, территориальные комитеты.

Были даже уличные комитеты. Все эти органы в той или иной степени издавали акты, и они регулировали те или иные вопросы. Следующий слайд. Развитие местного самоуправления и расширение его полномочий способствовало и способствовало интенсивному нормотворчества. Однако значительная часть муниципальных правовых актов, принятых до девять го года, не включается в единую базу данных про информацию. Это ограничивает доступ к муниципальной правовой информации для граждан, для органов.

Предлагаем называть этот период с образованием органов местного самоуправления до 2009 года. Как старые годы этот период отсутствием систематизировали информации о муниципальном нормотворчества. То есть не возникает такое явление, как фронт муниципальной правовой информации. И, собственно, это очень негативный фактор, который ограничивает приемлемый с правового регулирования отсутствия информации. Иногда принятие дублирующих актов к правовым коллизии, поскольку сведения муниципальных отсутствуют в какой либо, в каких либо системах и даже не регистрировали каким либо образом.

Следующее. Мы предлагаем. Мы предлагаем установить предпочтительные дату начала включения актов в муниципальный регистр, исходя из момента образования соответствующего органа местного самоуправления. Такие моменты определены региональными законами с середины 90 х годов. Это в нашем случае в республике Мордовия это 95 й год, а ряде субъектов это 94-й либо 96 год. То есть образуются два 10-летия, которые необходимо каким либо образом восполнить.

Мы понимаем, что часть информации уже утеряна, поскольку происходило перемещение муниципальных архивов, происходила физическая утрата актов, акты иногда не регистрировались. Например, в сельских поселениях просто складировали, но без, без регистрации. Есть случаи физического уничтожения, физические утраты вследствие пожара, наводнения, стихийных бедствий, обрушения зданий. Следующий слайд. Мы понимаем, что практическая реализация этого предложения, она очень сложная и кропотливая. Фактически нужно на ноль 25 увеличить количество актов в муниципальном регистре.

Поэтому мы такой для решения этой проблемы предлагаем постепенно регистрировать актов, то есть установление сведений и сведений о них. Мы эту работу в республике у себя ведем с 2015 года. Восстановление полного цифрового отпечатка либо полного цифрового следа муниципального нормотворчества нам удалось установить. Количество актов, которые приняты с 95 го года, оно составляет 24 725. Самое интересное, что 20 618 из них имеют носят статус.

Действующие акты они продолжают использоваться. В результате вот этой такой работы восстановительной мы выявили очень большое такое нарушение, что есть акты, которые регулировали отношения по содержанию собак и кошек. Они принимались в пятом шестом годах. Однако такие же акты были приняты В910Х годах, то есть порядка 300 актов. В результате такой инвентаризации подлежали признании утратившими, потому что они уже дублировали правоотношения.

Мы проводим мероприятия по оценке полноты и достоверности сведений для установления, соответственно, содержания регистра. За последние три года мы провели порядка 120 инвентарный мероприятий, где просто устанавливается полное количество. Акт, которое было принято с 95 го года, она способствует обеспечению полноты и достоверности сведений муниципального регистра. Работа кропотливая, но ее необходимо завершить, поскольку тем самым мы выполняем темпы, которые складываются муниципальным нормотворчества.

Следующий слайд. Другое предложение. Оно направлено больше на такую техническую работу по созданию актуальных редакций. Мы предлагаем усилить техническое взаимодействие между уполномоченным органом и органами местного самоуправления и в последующем частично перенести функцию по подготовке актуальных редакций на уровень местного самоуправления. Вот об этом мы тоже долго говорим. Следующий слайд. Сейчас действует такое регулирование, которое полностью позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать собственный подход по порядку организации ведения региональных регистров.

Своим правом мы в полной мере воспользовались. В республиканском законе предусмотрели соответствующую норму. Но надо сказать, что методика федерального регистра прямой приказ в пункте 12 лишь содержит правила, по которому муниципальные акты должны поддерживаться в актуальной редакции со ссылкой на муниципальный акт, изменяющий или дополняющие. Но какого то однозначного указания на распределение, распределение ролей и функций, указывающей на уровень власти. Кто должен этим заниматься?

Четкого ответа нет. Достаточно такой сложный вопрос, иногда на который мы с попытаемся, Иногда у нас просто нет того акта, на основании которого можно сделать актуальную редакцию. Такой акт может находиться только у органа местного самоуправления. Следующий слайд. Мы в республике предусмотрели процесс взаимодействия при федеральном регистре, как вы знаете, с помощью программного продукта, который у нас есть, он называется ГИС Регистр.

Мы через него включаем сведения, федеральный регистр и обеспечим создание актуальных редакций. Решение оптимально сочетает факт наличия необходимой муниципальной информации в органов местного самоуправления и возможности информационного обеспечения государственного управления. Какая новация у нас предусмотрена в региональном законе При включении в муниципальный регистр муниципального изменяющий акта уполномоченный орган в срок не позднее 15 дней со дня получения копии муниципального акта осуществляет взаимодействие с органами местного самоуправления с использованием программного обеспечения, обеспечивающей создание актуальной редакции в порядке, установленной уполномоченным органом.

То есть такая сложная конструкция позволяет нам предусмотреть порядок взаимодействия для создания актуальной редакции. Порядок предписывает подготовка проекта актуальной редакции, который, по сути, готовится совместно органами местного самоуправления и уполномоченным органом. Такая практика нам сейчас позволяет повысить качество муниципального нормотворчества и элементарно знание юридической техники у должностных лиц, ответственность за подготовку тех или иных актов. Достаточно такая серьезная, кропотливая работа. Но есть препятствия, которые у нас возникают.

Например, часто мы сталкиваемся с такой ситуацией, когда нельзя сделать актуальную редакцию. Например, вносятся изменения в не существующий структурный элемент. Таких таких коллизий мы нашли только В909В текущем году. Или, например, дважды вносятся изменения однотипные, но с одной тоже даты. То есть тоже нельзя сделать актуальную редакцию, происходит дублирование. Это все приводит к сложностям в правоприменении. Что мы предлагаем? Мы предлагаем рассмотреть такой вопрос как предусмотреть в методике ведения федерального регистра некоего позитивного подхода, который бы позволял осуществлять взаимодействие уполномоченного органа и органа местного самоуправления в порядке, определенном органом местного самоуправления.

Чем это обусловлено? Тем, что количество муниципальных образований так или иначе будет снижаться. Будет расти количество муниципальных округов, соответственно, полное фондохранилище. Сведения о муниципальном нормотворчества будет только у органов местного самоуправления, и тем самым это обеспечит некую общественность на дальнейших этапах. Целесообразно в полной мере перенести функцию по созданию актуальной редакции муниципального правового, муниципального, нормативно правового на орган, принявший этот акт.

Органы, уполномоченные региональных. Останется функция лишь по методическом обеспечению и сопровождению этой деятельности. Вот, соответственно, у нас два таких предложения это распространить срок включения с 95 года и предусмотреть гибридный мягкий формат взаимодействия уполномоченного органа и органов местного самоуправления при создании актуальных редакций. В той или иной форме эти практики мы в республике реализуем, благодаря которым, собственно, у нас регистры пополняются таким значительным количеством актов.

Спасибо. Готов ответить на

Благовещенский Николай Юрьевич

Ведущий аналитик ФБУ НЦПИ при Минюсте России

Тема доклада: «Комплексный переход от обеспечения качества регистров правовых актов к качеству правового пространства»

Коллеги, спасибо. Да. Презентация, коллеги. Ну, во первых, хочу поприветствовать и тех, кто далее, и тех, кто в трансляции. Надо сказать, что следующий год будет годом 50-летия научного центра правовой информации. И будет 15 лет с 2010 года, когда состоялась первая конференция, когда мы вместе собрали специалистов практиков из территориальных органов и с уполномоченных органов. Вот такая важная дата. И мне очень отрадно, что очень интересная и значимая конференция сегодня состоялась. Можно говорить, что уже состоялось. И это такой взгляд в будущее, очень сильный, очень хороший и очень эффективный. Ну и в поддержку, может быть, этого взгляда такой небольшой доклад от прикладного математика юристам.

Коллеги, но можно следующий слайд? Основная. И можно пожелать, чтобы все появилось.

В целом. Давайте поговорим. Ну вот обратим внимание еще раз назначение системы федеральных регистров и государственных реестров в целом. Вот тот путь, который мы прошли. Ну, я с 2000 года, а в целом система строилась с начала 90 х годов, привел к результату. Что мы имеем перед собой? Уникальную систему. В силу того, что вот эта система есть, как раз можно и озвучивать, в том числе и различные цифры 2 миллиона региональных актов, 13 миллионов муниципальных актов, свыше 16 миллионов в целом актов всех уровней.

И система наша, таким образом, уникальна тем, что она обеспечивает полноту представления нормативных правовых актов, достоверность сведений при всех оговорках, но выстроенную систему достоверности сведений и верификации сведений. За этой верификации сейчас стоит. Стоит труд многих 1000 специалистов по ведению регистров в регионах и представителей муниципальных образований и органов исполнительной власти субъектов. То есть это огромный большой труд. Наконец, именно здесь у нас, несмотря ни на что, можно считать, что акты поддерживаются не просто в актуальной редакции, а в контрольном состоянии.

То есть, кроме редакции еще учитываются различные дополнительные сведения у органов прокуратуры, судебные решения, поскольку важно знать, что правовая норма не просто находится в действующем нормативно правовом акте, а то, что она не была отменена или приостановлена по решению суда. Ну и, наконец, важнейшим институтом является проведение правовой и антикоррупционной экспертизы. Ну, даже показательно то, что сегодня на конференции Татьяна Анатольевна Полякова об этом вспоминала.

Да, с начала работы еще 90-х годов. Ну и еще один момент это взаимодействие между участниками в виде регистров и. Гражданами. Это обратная связь. Вот пару лет назад был большой эпизод по одному из регионов, когда в регистре обнаружился как раз акт.

Начала двухтысячных годов. И, может, были сомнения, доставать его или доставать. Ну, его в итоге нашли, достали состояние привели в соответствие. Ну и, собственно, предыдущий докладчик из Мордовии тоже вам приводил примеры. Это важно, что это не просто ресурс, а ресурс. Как эта система, в которую гражданин всегда может обратиться. И даже если какой то информации нет, есть инструмент организационно правовые, когда можно будет эту информацию достать, найти, ну, или же в рамках системы действительно организуется тяжелая, трудно важная организационная работа.

Ну и таким образом, вот система федеральных реестров это как раз такой банк правовых актов с экспертизой, работа по ведению которого как раз и обеспечивает единство правового пространства Российской Федерации. Причем, ну, вот единство правового пространства это не абстракция. И не только правовая категория. Но в целом, имея в распоряжении ресурс, базу данных, можно говорить, что это измеряемые категории. И измеряется она, конечно, в определенных показателях.

И эти показатели, они и будут характеризовать качество, с одной стороны, качество базы данных, а с другой стороны, поскольку база данных является отражением вот правового пространства всей системы правовых актов Российской Федерации, то на основе оценок вот этой базы, в принципе, можно строить определенные оценки и в целом правового пространства. Ну, несколько слов о качестве. Можно второй слайд?

Не так все сложно. Качество определяется как степень соответствия совокупности и присущих характеристик требованиям. А требования, в свою очередь, это потребность или ожидание, которое установлено обычно предполагается или является обязательным. Требование для федеральных регистров и государственных реестров это нормативные правовые акты, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения. Ну, соответственно, также и законы субъектов Российской Федерации.

И в данном случае я бы хотел, что чем детальнее и понятнее прописаны требования, тем лучше и для процесса ведения регистров, и в целом для качества ресурса и самого правового пространства.

Следующий. Если говорить об основных требованиях, то это можно наших, ну, на примере регистра муниципальных актов это 657-й постановление. И здесь я бы обратил внимание на требования в пункте три это актуализация регистров муниципальных нормативных правовых актов, состоящая в том, что должна обеспечиваться пополнение федерального регистра не позднее 60 дней до принятия муниципального нормативного правового акта. Чем требования привлекательны? Тем, что.

Его легко оценить. В этом плане можно считать, что это прямое требование. Но, кроме того, есть и качественные требования. Это, в частности, принципы ведения регистра. Актуальность, общедоступность, достоверность сведений, содержащихся в регистре. Ну и следующие из них полнота, Потому что если информации нет, то сведения не являются неактуальными, недостоверными и недоступными. Ну, давайте посмотрим в качестве примера следующий слайд. Какова каково состояние, ну, вот с этими требованиями, какой путь, в общем то, был пройден?

Значит, по состоянию на 2014 год, когда мы вводили это требование, у нас порядка.

46% было актов, которые включались достаточно оперативно. Дальше, если мы посмотрим на диаграмму и на картинку, идет рост Ну, точка максимальная это 2 021-й 74. Ну а дальше я обращаю внимание, есть спад 10%. Коллеги, подчеркну, это данные в целом по России, да? По Российской Федерации, по отдельным регионам картина, конечно, у нас будет разниться, плавать и цифра меняться. Ну, и внизу представлено информация с распределением по сроку включения, по количеству дней.

Вот столбики голубые, это соответствует сроку. Желтые это вот чуть больше 60 дней, красные дальше. И видно крайние левые. Картинка, которая представлена. Это 14 й год, Исходное состояние. Последние три картинки я как раз взял 21-й, 22-й и последний 24 годы. Ну, видно, что три эти картинки качественно отличаются. То есть после введения формального этой нормы у нас показатель улучшился. Но вот 22 й год, он требует объяснения.

А объяснения на самом деле.

Очень позитивное, на мой взгляд, что целенаправленно стало проводиться департаментом систематизации. Ну, можно сказать, политика проводится, мероприятия на обеспечение полноты сведений. И вы все прекрасно знаете, что мы стали выкладываться файлы на сервер со статистикой, с указанием образований, которые не представляют акты в достаточной мере. Естественно, получение информации вызвало следующий шаг работу по.

Получению муниципальных актов от муниципальных образований. Конечно, сроки сдвигались, это отразилось на общем показателе, но в целом выиграла полнота сведений, и это хорошо. Ну и, собственно, дальше мы видим вот тот же самый рост. Ну, а дальнейшая картина, она требует детального анализа по региону. И, на мой взгляд, это может быть полезной информацией для, ну, для каждого субъекта с пониманием, в какой точке и где и как мы находимся.

Ну, на самом деле, вот этот показатель, он разнится по регионам. И в лучших регионах, конечно, он больше 95%. Вот там, где это организовано, так оно примерно и есть. Но если говорить о качестве вот соблюдения принципов ведения регистра, то на это как раз, наверное, была направлена работа по мониторингу правовому. Следующий слайд.

Ну и все. Вы, наверное, обратили внимание, в докладах как раз представлены положения. Это вот пункт 12 Методики формирования актуальных редакций. На что обращает внимание внесение сведений об официальном опубликовании? Пункт 13 й. Ну и еще позиция, связанная с классификацией муниципальных актов. Это методика, пункт 14. Хотя все мы знаем, что, ну, с классификатор давняя история, он требует работы, пополнения. И я надеюсь, что мы как то доберемся до этой задачи.

Там дальше.

Но. Это не все, конечно, показатели, которые можно сформировать по базе данных. И есть показатели, которые напрямую можно рассматривать как индикаторы состояния правового пространства по разным направлениям. Ну, вот в части, ну, можно выделить два таких базовых фактора. Это один простота и понятная структура, отсутствие дублирующих норм, противоречие актам высшей юридической силы и коррупционных факторов. И второй фактор это пробелы правового регулирования.

Ну, они здесь у нас сегодня озвучивались. Так вот, в части первого направления доля выявленных нарушений как раз и является фактически индикатором такого состояния. Понятно. Выявляется нарушений и тем выше, видимо, вероятность того, что что то в системе правовых актов, в которых эта экспертиза проводится, не так. Ну, свойство индикатора в том, что он указывает на проблему. Но не не говорит.

Проблема именно в этом. Это как высокая температура. Она может быть, она свидетельствует о болезни. А болезнь может быть разной. Ну и на самом деле, если посмотреть на классификатор как формальный объект в базе данных, то давайте представим, возможны различные ситуации. Ну, одна из ситуации, с которой мы, конечно, сталкиваемся, то, что.

Некоторые акты невозможно классифицировать. А вот если у нас есть позиции классификатора, но по ним нет актов, ну, допустим, регионального или муниципального уровня, хотя мы понимаем по каким то внешним признакам, что они могут быть, то это может указывать, в том числе также на пробел правового регулирования. Ну что же, коллеги, вот спасибо за напоминание. Мне кажется, что вот то направление, которое было избрано в условиях существующей ситуации, оно, в принципе, стратегически верно в формировании определенные текущей системы показателей.

И эту систему показателей, я надеюсь, мы будем развивать.

И это в целом послужит укреплению именно единства правового пространства. Спасибо.

Макаренко Татьяна Николаевна

Начальник отдела нормативных правовых актов ФБУ НЦПИ при Минюсте России

Тема доклада: «Организационно-правовое обеспечение эффективности регионального и муниципального нормотворчества»

Добрый день еще раз, уважаемые коллеги. Займу пять минут вашего внимания. Мы завершаем нашим докладом Я его, я и моя коллега Елена Николаевна. Я сделаю общий, так сказать, доклад. Наши предложения были по поводу единства правового пространства. Это вопросы использования современных цифровых технологиях в целях автоматизации отдельных этапов нормотворчества. В частности, это вопросы экспертизы и опубликования муниципальных нормативных актов. Что в части экспертиз? Задачей, которая требует постоянного внимания, является оптимизация процесса подготовки, принятия правовых актов и, естественно, обеспечение повышения их качества и в целях повышения качества разрабатываемых актов, обеспечение мониторинга и контроля процесса подготовки проектов, сокращения, в частности, именно временных и организационных издержек. Представляется и целесообразным внедрение и использование современных цифровых технологий в публичной власти, что является одним из ключевых условий реализации мероприятий цифровой трансформации, которые проходят сейчас везде. Использование интеллектуальных сервисов в экспертной деятельности создает возможности анализа, мониторинга и приведения актов в соответствие с действующим законодательством. Также способствует устранению коррупционных факторов, потенциальных коррупционных рисков, правовых дефектов, что будет значительно снижать издержки на проведение экспертиз и скорость их, и качество.

Процесс проведения экспертиз представляется возможным автоматизировать благодаря программам, использующим технологию анализа больших данных, направленных на прогнозирование различных процессов, в том числе оценки фактического действия. Внедрение технологий больших данных и машинного обучения, иных интеллектуальных систем нормотворчества имеет свои положительные аспекты. Вместе с тем, при разработке новых решений следует учитывать их ограниченные возможности, естественно, и потенциальные риски. Например, опасность некорректного обучения программ искусственного интеллекта вносимых в нее данных, в результате которого ошибки и искажения разработчика могут быть ретранслировать и на решения, принимаемые системой.

Существуют также проблемы алгоритмы прозрачности систем искусственного интеллекта, в частности, использование для принятия решений решений системами вероятностный их оценок и невозможность в ряде случаев полного объяснения принятого ими решения. В связи с этим необходимо вырабатывать оптимальную модель внедрения цифровых технологий в нормотворчества. Направлена на качественную трансформацию процесс разработки проекта правовых актов, экспертизы и принятия правовых актов, основанную на автоматизации отдельных операций, и предусмотреть механизмы минимизации возможных недостатков применяемых технологических решений.

Понимаем, что при этом невозможно полностью автоматизировать нормотворчества и правоприменения, и поэтому интеллектуально инструменты и сервисы должны играть второстепенную роль в этих процессах деятельности. То есть это должен быть инструмент, это должен быть помощник юриста, а ни в коем случае замена деятельности юриста и правоприменителей. Необходимо отметить, что цифровые технологии широко применяются на стадии подготовки проектов правовых актов, его общественного обсуждения и опубликования правовых актов и обеспечения доступности диверсифицированной правовой информации.

Также второе предложение, направленное на реализацию конституционного требования об обязательности опубликования нормативных правовых актов. Напомню, что мы начали именно с того, что существует обязанность государства предоставлять эту информацию. Мы знаем, что опубликование на официальных сайтах органов публичной власти в электронном виде в творчестве относится к информационным технологиям, которые обеспечивают широкую доступность правовой информации. Мы наблюдаем распространение практики электронного официального опубликования, в том числе и муниципальных, в целях обеспечения конституционного права на доступ правовой информации и доведения содержания правовых актов.

Соответственно, здесь наш портал Министерства юстиции является официальным источникам раскрытия информации, включенным в федеральные регистры и реестры, которые ведет Минюст России. Портал, напомню, является сетевым изданием электронным СМИ, в связи с чем размещение ПРО далее при определенных условиях будет являться официальным опубликованием в части интересующих нас муниципальных актов. Это государственный реестр уставов муниципальных образований и актов, которые вносят в них изменений, и федеральный регистр, муниципальный нормативных правовых актов.

Что касается муниципальных нормативных правовых актов, конечно, мне сразу рад, что здесь есть сроки включения в регистр, Однако в данный момент нас интересуют как раз реестр уставов при регистрации уставов и актов, внесение в них изменений. Министерство юстиции проводят правовую антикоррупционную экспертизу, проверяют соблюдение установленного соответствии с федеральным законом порядка принятия и присваивают уставу государственный номер, после чего отправляется уставы нормотворческой, орган, который их принял.

И далее устав публикуется. Обязательно также при регистрации. Далее потом включаются сведения об источнике, о дате официального опубликования. Ну, мы знаем, что с официальным опубликованием у нас неразрывно связано вступление в силу муниципальных актов и изменения в 131-м ФЗ явились следствием постановления Конституционного суда. Знаковыми моментами, которыми явились, что суд разъяснил, что понятие обнародовать не официальное опубликование не идентичны и акты должны вступать официальным опубликованием.

Далее указали, что в связи с объективным изменением структуры информационного пространства официальная публикация нормативных правовых актов теперь позволено в официальных сетевых изданиях, которые позволяют осуществлять функцию всеобщего поведения. И также суд указал, что в силу принципа единства публичной власти, нахождения вопросов защиты прав и порядка, свобод человека и гражданина, обеспечение законности предполагается необходимость для федеральных органов государственной власти, в том числе обеспечивать содействие и оказывать содействие муниципальным образованиям, ресурсы которых ограничены в официального опубликования.

Поэтому, ознакомившись с выводы Конституционного суда, можно предположить, что электронная форма опубликования правовых актов будет признана основной в целом в системе официального опубликования и включая муниципальные акты и поэтому является целесообразным функцию обеспечения именно выполнения обязанности органов местного самоуправления официально опубликовать в части уставов, изменяющих этих актов. Предоставить Министерству юстиции при регистрации таких актов путем размещения образов, текстов, уставов на портале Министерства юстиции.

Официально опубликование на портале возможно при определенных условиях, и, таким образом, закрепление предполагаемых данных положений в системе правового регулирования не будут позволять вступление таких актов без официального ликования в силу, а также не будут ограничивать муниципальные образования, наделенных полномочиями самостоятельно Предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования дополнительные способы их оборудования. Спасибо.

2023

2022

2021

Всероссийская научно-практическая онлайн-конференция по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 26 октября 2021 года

Манахова Юлия Владимировна

директор Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции Российской Федерации

Приветствие директора Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Ю.В. Манаховой на Всероссийской научно-практической конференции

Уважаемые участники конференции!

От имени Министерства юстиции Российской Федерации и от себя лично приветствую вас в связи с открытием Всероссийской научно-практической конференции, которая проводится совместно с Научным центром правовой информации при Минюсте России, по вопросам ведения и актуальности федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Благодаря работе специалистов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Министерством создан уникальный информационный ресурс, в котором на сегодняшний день насчитывается более 10 млн муниципальных актов нормативного характера.

С 2009 г. Министерство собирает специалистов по ведению регистров для обсуждения наиболее сложных и актуальных вопросов, однако с 2020 года в связи с распространением коронавирусной инфекции изменился формат наших встреч.

Всё, что связано с информационными технологиями, всегда вызывает споры и различные мнения.

Конференция предполагает постановку и решение проблемных вопросов в области ведения, развития и применения федерального регистра и региональных регистров, обмен мнениями и опытом, а также координацию практической деятельности в этой области.

Ведение информационных баз данных является приоритетным направлением для Министерства.

Основной целью этой деятельности является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации, свободного доступа граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления к правовой информации, повышение юридической грамотности граждан.

Следует отметить, что ведение региональных регистров сопряжено с проведением правового анализа муниципальных актов на соответствие нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Эта трудная и ответственная работа призвана обеспечить согласованное функционирование всех звеньев правовой системы, что является важнейшим условием для реализации прав и свобод граждан, развития предпринимательской деятельности, обеспечения безопасности государства.

Информационные ресурсы Минюста России являются частью информационно-правовой системы Российской Федерации и включают в себя базы данных нормативных правовых актов, электронные государственные реестры, базы данных правовой статистики и др.

В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность приобретают вопросы, связанные с реализацией права на поиск, получение, передачу, производство и распространение правовой информации, информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации, направленной на повышение эффективности законодательства.

Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации — создания единого банка данных этих актов.

Уважаемые коллеги, как вы уже знаете, в целях реализации конституционных поправок принят Федеральный закон «О федеральной территории «Сириус», который предусматривает государственный учет нормативных правовых актов, принятых органами публичной власти федеральной территории «Сириус».

Минюст России будет являться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный учет этих актов с последующим их включением в государственный реестр.

Данная функция, с учетом практики систематизации региональных и муниципальных актов, будет осуществляться Министерством в лице нашего департамента.

В подведение итогов хочу отметить, что созданные Минюстом России федеральные регистры и государственные реестры нормативных правовых актов, которые являются государственными банками данных нормативных правовых актов, имеют важное значение при формировании единого информационно-правового пространства Российской Федерации, «электронного государства», в том числе цифровой экономики Российской Федерации.

Уважаемые коллеги, на конференции мы должны обсудить стоящие перед нами задачи и проблемы и найти эффективные пути их решения.

Желаю всем участникам конференции плодотворной работы и творческих успехов!

Гущина Екатерина Александровна

первый заместитель директора Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации

Приветственное слово Е.А. Гущиной участникам Всероссийской научно-практической онлайн-конференции по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов

Уважаемые участники конференции!

Приветствую Вас на открытии очередной Всероссийской научно-практической конференции по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов, проводящейся в онлайн-формате.

Несмотря на то, что такой формат обусловлен сложной текущей ситуацией как в Москве, так и в регионах, отмечается активное участие в конференции в этом году. Представлены практически все субъекты Российской Федерации. Данное обстоятельство свидетельствует как о важности и актуальности задачи ведения федеральных регистров и государственных реестров, так и о развитии цифровых технологий и онлайн-общения.

Можно утверждать, что цифровая трансформация в Российской Федерации, осуществляемая в рамках государственных программ и национальных проектов, затронула практически все отрасли экономики и в условиях длящейся пандемии коронавируса превратилась из модного тренда в объективную реальность эпохи.

Масштабная трансформация, затрагивая правовую сферу деятельности, очевидно, предусматривает создание правовых баз знаний и внедрение технологий искусственного интеллекта, она содержит в себе огромные потенциальные возможности для автоматизации всего процесса «жизненного цикла» нормативных правовых актов на новом высоком уровне и решения сложных задач анализа правовой информации и планирования нормотворчества.

Главным условием осуществления такой трансформации является создание структурированных и систематизированных правовых ресурсов, представляющих собой правовые базы знаний о нормативных правовых актах и правоприменительной практике.

Ключевыми требованиями к подобным ресурсам являются полнота, актуальность, достоверность и верифицируемость информации о нормативных правовых актах. В правовом ресурсе должны содержаться все нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, при этом все акты должны храниться в машиночитаемом формате, пригодном для автоматизированной обработки, содержаться в актуальной редакции с указанием всех изменений и возможностью перехода к исходному или изменённому тексту правового акта. Правовые акты также должны быть структурированы и размечены таким образом, чтобы имелась возможность ссылки на каждую отдельную норму права, а сами ссылки на правовые акты должны в обязательном порядке использоваться в государственных информационных системах и интернет-ресурсах.

Проект создания подобного ресурса — Государственного контрольного банка нормативных правовых актов — в настоящее время предложен Минюстом России и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2021 года № 1765 утверждён как один из стратегических приоритетов, представленных в государственной программе Российской Федерации «Юстиция».

Концепция предложенного Минюстом России проекта направлена на использование накопленного опыта министерства и уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на эффективное использование всех государственных правовых ресурсов.

Прототипом подобного банка фактически является система федеральных регистров и государственных реестров Минюста России, содержащая в настоящее время более 12,7 млн нормативных правовых актов, размещённых на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (портал pravo.minjust.ru), в том числе более 10,2 млн — в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.

Для создания Государственного контрольного банка так, как он задуман, необходимо обеспечить верификацию содержащихся в нём актов и вновь поступающих нормативных правовых актов, на основе верифицированной информации сформировать дата-сеты и правовые базы знаний, обеспечить внедрение предиктивной аналитики, роботов-помощников и других цифровых сервисов на основе технологий искусственного интеллекта.

Безусловно, создание подобной системы, отвечающей современным требованиям цифровой трансформации и национальным целям развития России, требует значительных организационных, технических и человеческих ресурсов, детального планирования и поэтапной реализации проекта.

В то же время любые действия и проекты, способствующие решению главной задачи — созданию Государственного контрольного банка, — могут быть инициированы и начать реализовываться уже сейчас. Именно с такой точки зрения может рассматриваться деятельность НЦПИ во взаимодействии с субъектами Российской Федерации. Основными направлениями этой деятельности являются:

• решение текущих задач развития, ставящихся Минюстом России, и эффективное информационно-технологическое сопровождение системы федеральных регистров и государственных реестров;
• содействие вовлеченности муниципальных образований в процессы ведения правовых баз данных, подготовки и представления информации в государственный реестр уставов муниципальных образований и регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
• формирование компетенций на уровне муниципальных образований в части разработки, учета и систематизации муниципаных нормативных правовых актов;
• создание прототипов контрольных банков нормативных правовых актов на муниципальном уровне и условий для проведения систематизации муниципальных НПА.

Следует отметить, что при выполнении работ по информационно-технологическому сопровождению наиболее значимой их частью является своевременная обработка информационных потоков и размещение информации в сети Интернет на портале Минюста России. Вместе с тем при взаимодействии с регионами наряду с консультациями по работе программного обеспечения мы считаем крайне важным оказание помощи регионам по анализу состояния баз данных регистров муниципальных нормативных правовых актов и выполнения нормативных требований по ведению регистров.

В интересах формирования компетенций на уровне муниципальных образований по разработке, учету и систематизации муниципаных нормативных правовых актов, НЦПИ в текущем году, несмотря на существующие ограничения по коронавирусу, в рамках пилотного проекта было организовано и проведено несколько курсов повышения квалификации в двух регионах — Калининградской и Костромской области.

Обучение проводилось в очной форме по программе дополнительного профессионального образования «Разработка и учет муниципальных правовых актов» в объеме 20 академических часов, разработанной на основе результатов научно-исследовательских работ, проводившихся НЦПИ в рамках государственного задания по поручению Минюста России.

Пользуясь случаем, разрешите выразить благодарность Правовому управлению Правительства Калининградской области и Правовому управлению Администрации Костромской области за помощь и активное взаимодействие при организации и проведении пилотного проекта, а также территориальным органам Минюста России в этих регионах, принявших участие в обучении.

Наработав в рамках пилотного проекта важный опыт взаимодействия и общения с муниципальными образованиями, мы планируем в ближайшем будущем продолжить системную работу по организации повышения квалификации специалистов муниципальных образований как в форме семинаров в регионах, так и на базе НЦПИ, а также в очно-заочной форме и онлайн-формате, последовательно расширяя и углубляя тематику обучения.

В этой работе мы готовы сотрудничать со всеми регионами, привлекая весь полезный опыт, наработанный за 13 лет ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, рассмотреть предложения из регионов о возможности и предпочтительной форме обучения представителей органов местного самоуправления по указанной программе, а также об иных актуальных направлениях повышения квалификации.

Мы будем благодарны всем участникам и гостям конференции за свободный обмен мнениями, выработку практических рекомендаций и предложений по совершенствованию ведения регистров, конструктивные предложения по развитию системы в интересах доступа к актуальной и достоверной правовой информации в современных условиях цифровой реальности.

Желаю участникам и гостям конференции плодотворной работы, конструктивного диалога и эффективного взаимодействия!

Волкова Ольга Ивановна

начальник отдела ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Министерства юстиции Республики Мордовия

Тезисы выступления на ежегодной Всероссийской научно-практической конференции по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов

Инструменты, обеспечивающие мониторинг полноты информации, содержащейся в регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия

В 2020 году Министерством юстиции Республики Мордовия продолжена работа в качестве уполномоченного органа по организации и ведению субъектового регистра муниципальных нормативных правовых актов.

В настоящее время в Республике Мордовия процесс передачи сведений о муниципальных нормативных правовых актах от органов местного самоуправления в Министерство юстиции Республики Мордовия и в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов автоматизирован.

На сегодняшний день муниципальная база содержит 115 461 муниципальный акт. За последние 5 лет муниципальный регистр республики пополнился на 78 826 муниципальных актов. Этот объем составляет 68,3% от общего количества актов, включенных в региональный Муниципальный регистр.

Это следствие того, что в 2016 году в целях обеспечения электронного документооборота между органами местного самоуправления и Минюстом Республики Мордовия и для автоматизированной систематизации муниципальных актов внедрена государственная информационная система «Регистр муниципальных правовых актов Республики Мордовия» (ГИС «Регистр МНПА РМ»).

В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре.

Для соблюдения данных принципов необходимы соответствующие инструменты.

Однако федеральное законодательство не предусматривает возможности наделения органа, уполномоченного на ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов, контрольными полномочиями по отношению к органам местного самоуправления, принявшим (издавшим) акты, подлежащие внесению в регистр.

И поскольку уполномоченные органы власти субъекта самостоятельно определяют методику получения информации от органов местного самоуправления в субъекте, практика наполнения базы регистра различна.

Инструментами, дающими возможность обеспечить полноту представления информации в регистр в Республики Мордовия, являются:

1. взаимодействие с органами прокуратуры (на основании соглашения между уполномоченным органом и прокуратурой направление ежеквартальной информации, участие в совместных мероприятиях, направленных на обеспечение полноты представления информации в регистр и повышение качества правотворческой деятельности);
2. проведение проверок полноты и достоверности информации, представленной в регистр органами местного самоуправления, с дальнейшим направлением этих сведений главе муниципального образования;
3. проведение методических совещаний по подведению промежуточных итогов работы, обозначением текущих проблем и постановкой ближайших целей в количественном и качественном выражении (предварительно проводится указанная выше проверка полноты и достоверности, проводятся правовые экспертизы муниципальных нормативных правовых актов);
4. исходя из итогов мониторинга результатов работы органов местного самоуправления, проводится обучение по одному из направлений, в котором нуждаются специалисты данного муниципального образования: обучение использованию возможностям, заложенным в ГИС «Регистр МНПА РМ», посредством которой органы местного самоуправления представляют сведения в уполномоченный орган; обучение формированию актуальной редакции муниципального правового акта, исходя из изменений; применение правил юридической техники в правотворческой деятельности;
5. направление информационных писем о систематическом нарушении Закона о регистре в адрес руководителей органов местного самоуправления, более трех месяцев не представляющих информацию в регистр;
6. направление сводной справки в региональную прокуратуру об итогах взаимодействия с органами местного самоуправления и районными и межрайонными прокуратурами. Делаются выводы об обратной связи в контрольно-надзорной деятельности прокуроров.

Однако невозможно определить конечный процент достоверности и полноты сведений, представленных органами местного самоуправления в уполномоченный орган, не имея полной статистической картины о количестве муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр: о количестве принятых правовых актов, количестве нормативных, количестве муниципальных актов, обладающих нормативными свойствами, количестве ненормативных правовых актов, вносящих изменения в нормативные акты.

Часто в этой связи у органов местного самоуправления возникал правомерный вопрос: какие из принятых ими актов подлежат представлению в уполномоченный орган. В 2019 году Методические рекомендации, разработанные НЦПИ Минюста России, существенно облегчили эту задачу.

В статье 8 Закона Республики Мордовия от 30 октября 2008 г. № 102-З «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия» закреплено, что руководители органов местного самоуправления обеспечивают представление в уполномоченный орган копий муниципальных актов и дополнительных сведений о них, а также перечней муниципальных актов, принятых органами местного самоуправления, в электронном виде два раза в месяц по состоянию на пятнадцатое и последнее число каждого месяца.

И Минюстом Республики Мордовия было налажено взаимодействие со специалистами органов местного самоуправления, ответственными за представление сведений в регистр, через электронную почту. Однако в связи с количеством муниципалитетов, значительно превышающим количество кураторов в уполномоченном органе, данная работа оперативной не получалась, и, естественно, анализ реестров принятых органами местного самоуправления правовых актов занимал рабочего времени больше запланированного.

Для справки: по вопросам ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия в структуре Минюста Республики Мордовия функционирует отдел штатной численностью 4 человека, которые осуществляют взаимодействие с органами местного самоуправления 272 муниципальных образований.

Принято решение в целях цифровой трансформации государственного управления и расширения возможностей межведомственного автоматизированного взаимодействия осуществить модернизацию ГИС «Регистр МНПА РМ» в части предоставления реестров посредством указанной программы.

Итогом является то, что в настоящее время в новой версии в «открытой части» содержатся два раздела ГИС — публичная часть и опубликование муниципальных актов, которые служат для оперативного информирования граждан об изменениях в области муниципального правотворчества. В публичной части ГИС отражена также статистика за любой период работы регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия. В закрытой части ГИС «Регистр МНПА РМ» имеется три раздела: реестры муниципальных правовых актов, муниципальные нормативные правовые акты, аналитическая информация.

Первый из них содержит в себе реестровые записи обо всех принимаемых муниципальных правовых актах. Теперь они включаются в ГИС «Регистр МНПА РМ» без дублирования на электронную почту.

В этих реестрах специалисты уполномоченного органа отмечают акты, подлежащие включению в регистр. Если нет возможности по наименованию определить нормативность МНПА, карточка реестровой записи содержит кнопку «Запросить текст».

Таким образом, отпала необходимость запрашивать требуемые сведения посредством других электронных средств связи и всё находится в одном банке данных.

Так, с 10 февраля 2021 года реестры всех принятых правовых актов муниципальными органами автоматизированно фиксируются через ГИС «Регистр МНПА РМ». И всего создано 117 290 реестровых записей, из них сведения 76 730 подлежат включению в регистр, 38 393 — не подлежат. Остальные реестровые записи в настоящее время находятся в обработке.

Это помогает органам местного самоуправления сформировать электронный архив муниципальных правовых актов и автоматизировать их систематизацию.

Каждая внесенная реестровая запись о муниципальном правовом акте и внесенный муниципальный правовой акт имеет свою историю обработки. Особенностью историй является то, что в ней возможно общение в виде отправки сообщений как специалистами органов местного самоуправления, так и специалистами уполномоченного органа.

После того как будет сформирована полная база реестровых записей, проверка полноты и достоверности предоставления сведений в регистр органами местного самоуправления будет проводиться посредством ГИС «Регистр МНПА РМ». Это обеспечит экономию трудозатрат и позволит использовать рабочее время для оказания методической помощи органам местного самоуправления.

Таким образом, создан инструмент, позволяющий обеспечить мониторинг полноты информации, содержащейся в регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия.

Говоря об итогах, следует сказать, что данная практика является уникальной, поскольку действующее законодательство прямо не предусматривает необходимость создания подобного инструмента в государственном управлении в сфере юстиции.

Решаемые проблемы:

1. существенно повышается эффективность ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, обеспечивается своевременность и полнота передачи нормативных правовых актов в федеральный регистр;
2. деятельность по ведению регистра субъекта Российской Федерации муниципальных нормативных правовых актов автоматизирована;
3. возможность проведения систематизации муниципального нормотворчества, в том числе возможность выявления пробелов правового регулирования;
4. возможность оказания методической помощи при правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
5. обеспечение согласованности действий и уход от излишнего документооборота.

Планируемое развитие:

1. создание электронного архива перечней принятых органами местного самоуправления правовых актов для осуществления автоматической их систематизации и в дальнейшем планирования правотворческой деятельности внутри муниципального образования (упрощается выявление правовых пробелов);
2. проведение проверки полноты и достоверности сведений, представленных в Регистр в электронном виде;
3. возможность включения в регистр муниципальных правовых актов ненормативного характера в целях формирования электронного республиканского архива.

Горчакова Ирина Леонидовна

начальник отдела по взаимодействию с органами местного самоуправления Омской области управления судебной и административно-правовой работы Главного государственно-правового управления Омской области

Повышение качества ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области: организационно-правовой аспект

В Омской области уполномоченным органом исполнительной власти в сфере организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области (далее соответственно — регистр Омской области, муниципальные нормативные правовые акты, муниципальные акты) является Главное государственно-правовое управление Омской области (далее соответственно — уполномоченный орган, Главное управление).

Структурным подразделением Главного управления в рамках осуществления возложенной на него функции по организации и ведению регистра Омской области в соответствии с федеральным и областным законодательством на постоянной основе проводится работа по повышению качества ведения регистра Омской области.

Остановлюсь подробнее на четырех главных направлениях указанной деятельности, осуществляемой отделом по взаимодействию с органами местного самоуправления Омской области Главного управления (далее — Отдел).

1. Работа с органами местного самоуправления Омской области

Правовое регулирование вопросов организации и ведения регистра Омской области на региональном уровне осуществляется в соответствии с Законом Омской области от 27 ноября 2008 года № 1111-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области» (далее — Закон № 1111-ОЗ).

В целях реализации Закона № 1111-ОЗ в нашем регионе принято постановление Правительства Омской области от 23 декабря 2020 года № 568-п «Об отдельных вопросах реализации Закона Омской области «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области» (далее — Постановление № 568-п), которым утвержден порядок взаимодействия Главного управления и глав муниципальных образований Омской области при организации и ведении регистра Омской области, которое вступило в силу с 1 января 2021 года.

Постановление № 568-П направлено на регулирование отношений по взаимодействию уполномоченного органа и глав муниципальных образований Омской области при организации и ведении регистра Омской области, в том числе, данным правовым актом устанавливаются требования к форме сопроводительного письма, копиям муниципальных актов, сведениям об источниках и о датах их официального опубликования (обнародования), иным сведениям, представляемым в Уполномоченный орган в целях ведения регистра Омской области.

До принятия Постановления № 568-п информация, направляемая органами местного самоуправления Омской области для включения в регистр Омской области, оформлялась в произвольной форме, что в отдельных случаях, установленных Законом № 1111-ОЗ, приводило к невнесению в регистр Омской области представленных сведений о муниципальном правовом акте (например, поступившие копии муниципального нормативного правового акта носили неполный характер либо были представлены лицами, не уполномоченными Законом № 1111-ОЗ). Кроме того, произвольное оформление указанных сведений во многих случаях существенно затрудняло процесс обработки муниципальных нормативных правовых актов в Отделе для их последующего включения в регистр Омской области (например, в одном электронном файле могло содержаться несколько муниципальных нормативных правовых актов).

Органы местного самоуправления Омской области, безусловно, нуждаются в консультационной помощи в вопросах разработки муниципальных нормативных правовых актов. Наиболее частыми типичными ошибками, выявленными Отделом при ведении регистра Омской области, являются нарушения правил юридической техники в муниципальных нормативных правовых актах, в части:

• несоответствия наименования органа местного самоуправления Омской области, принявшего муниципальный акт, Уставу муниципального образования;
• несоответствия формы (вида) муниципального акта его содержанию;
• отсутствия или несоответствия реквизитов муниципального акта (дата, место принятия, номер);
• некорректности внесения изменений в МНПА, несмотря на наличие их в регистре;
• несоответствия официальных наименований государственных органов, организаций, а также их официальных сокращенных наименований;
• нарушения структуры муниципального акта (разделы и пункты расположены не в соответствии со своим правовым содержанием), в том числе отсутствия структурных его элементов.

Также встречаются нарушения в части вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов (статья 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), например, дата вступления в законную силу ранее даты принятия акта.

Отделом на постоянной основе оказывается консультационная помощь органам местного самоуправления (должностным лицам) Омской области по телефону, электронной почте, а также путем размещения необходимой информации на официальном сайте Главного управления, в том числе: информация по правовым экспертизам муниципальных актов, обзоры заключений, обзоры изменений законодательства и судебная практика по вопросам деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, Отделом на постоянной основе принимаются меры по актуализации регистра Омской области, в которые входят методическая работа с органами местного самоуправления Омской области по вопросу своевременного представления информации о муниципальных нормативных правовых актах для включения в регистр Омской области и работа по восполнению регистра непоступившими актами.

2. Работа отдела по внесению актов в регистр Омской области

В Омской области, как и в других регионах, за последние годы наблюдается существенное увеличение количества муниципальных актов, поступающих для включения в регистр Омской области.

Всего в регистр Омской области по состоянию на 01.10.2021 поступило 344 152 муниципальных акта, из них:

• за 2020 год — 39 100 муниципальных актов;
• за 9 месяцев 2021 года — 28 219 муниципальных актов.

Для учета поступивших муниципальных актов ведется электронный журнал регистрации. Между специалистами Отдела утверждено распределение муниципальных районов и городского округа.

Всего в регистр Омской области работниками Отдела по состоянию на 01.10.2021 внесено 266 240 муниципальных нормативных правовых актов, из них:

• за 2020 год — 31 582 муниципальных нормативных правовых акта;
• за 9 месяцев 2021 года — 25 096 муниципальных нормативных правовых актов.

Кроме того, каждый сотрудник Отдела осуществляет определенную работу по качественному ведению регистра Омской области, куда входит в том числе следующее:

• направление уведомлений главам муниципальных образований Омской области или уполномоченным ими должностным лицам, представившим сведения с нарушением требований, предусмотренных Законом № 1111-ОЗ;
• проведение юридической экспертизы в соответствии со статьей 5.1 Закона 1111-ОЗ на предмет соответствия муниципальных нормативных правовых актов требованиям федерального и областного законодательства, устава муниципального образования, в том числе в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения, и по ее результатам подготовка соответствующего заключения.

За истекший период 2021 года (по состоянию на 01.10.2021) Главным управлением проведена 1 091 юридическая экспертиза в отношении муниципальных нормативных правовых актов.

По итогам проведения юридической экспертизы за указанный период подготовлено 456 заключений на муниципальные акты, не соответствующие требованиям федерального и областного законодательства, в том числе содержащие коррупциогенные факторы, предусмотренные методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Все заключения на муниципальные акты, подготовленные Главным управлением, направляются для рассмотрения органам местного самоуправления и должностным лицам, их принявшим. Отделом ведется электронный журнал учета заключений.

Кроме того, ведется работа по отслеживанию принятия изменяющих (отменяющих) муниципальных актов и внесению их в регистр.

По информации органов местного самоуправления (должностных лиц), большинство муниципальных актов, на которые были подготовлены заключения, приводятся в соответствие с требованиями федерального и областного законодательства либо признаются утратившими силу и направляются для внесения в регистр Омской области.

• в Отделе еженедельно ведется учет внесенных муниципальных актов с разбивкой по специалистам Отдела и муниципальным районам, городскому округу;
• проводится еженедельный контроль (в том числе в рамках самопроверки) соблюдения сроков внесения муниципальных актов, установленных Законом № 1111-ОЗ, и качества внесения муниципальных актов в регистр Омской области;
• на постоянной основе в Отделе проводятся семинары по повышению качества ведения регистра Омской области, осуществляется наставничество в отношении новых специалистов Отдела.

3. Взаимодействие с органами прокуратуры

Взаимодействие Главного управления с органами прокуратуры строится по следующим направлениям:

1. Ежеквартальное направление в органы прокуратуры итогов мониторинга соблюдения органами местного самоуправления Омской области требований Закона № 1111-ОЗ (о муниципальных образованиях Омской области, не предоставивших муниципальные акты, а также предоставивших их с нарушением установленного срока), что относится к мерам по актуализации регистра Омской области.
2. Оперативное представление уполномоченным органом статистической информации по вопросам ведения регистра Омской области в соответствии с запросом прокуратуры.
3. Участие в работе межведомственной рабочей группы при прокуратуре Омской области по совершенствованию регионального законодательства и местной нормативной правовой базы (в том числе предоставление информации об органах местного самоуправления Омской области, не согласных с заключениями Главного управления и не внесших изменения в акты).
4. Проверки органами прокуратуры деятельности уполномоченного органа по организации и ведению регистра Омской области.

Анализ результатов проверок органами прокуратуры ведения регистра Омской области учитывается в дальнейшей работе Отдела.

Прокуратурой Омской области направляются в уполномоченный орган обзоры состояния законности в сфере муниципального нормотворчества, информация о выявленных прокурорами нарушениях в муниципальных актах.

Как показывает практика, взаимодействие с органами прокуратуры положительно влияет на качество принимаемых органами местного самоуправления Омской области муниципальных актов, а также на сроки направления их для внесения в регистр Омской области.

4. Взаимодействие с Министерством юстиции Российской Федерации и его Управлением по Омской области, ФБУ НЦПИ Минюста России

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее — федеральный регистр) является Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) (постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»).

За период осуществления деятельности по организации и ведению регистра Омской области в уполномоченный орган поступил ряд методических документов Минюста России.

В свою очередь, Минюст России и его территориальный орган — Управление Минюста России Омской области (далее — Управление) — периодически запрашивает у уполномоченного органа информацию в сфере ведения федерального регистра. Так, по итогам проведенной работы уполномоченным органом направляются сведения о количестве проведенных экспертиз, количестве выявленных нарушений законодательства, случаях длительного неустранения выявленных нарушений, проблемах в деятельности за полугодие.

Минюст России регулярно осуществляет проверку ведения федерального регистра по субъектам Российской Федерации, о чем информирует уполномоченный орган обзорными письмами, содержащими информацию по всем субъектам Российской Федерации, где выявлены нарушения. Кроме того, Управлением по результатам ежегодных проверок ведения регистра Омской области направляются обзорные справки о нарушениях порядка ведения федерального регистра.

По результатам рассмотрения соответствующих писем Отделом проводится анализ базы данных регистра Омской области, устраняются выявленные нарушения или выявляются отдельные моменты, которые требуют уточнения Минюста России или Управления в вопросах ведения регистра Омской области, в связи с чем уполномоченным органом подготавливаются ответные письма. Результаты деятельности Минюста России и Управления по обзору ведения федерального регистра учитываются в дальнейшей работе Отдела.

С 01.07.2021 года ежемесячно актуализируется информация по изменениям в уставах муниципальных образований путем ее выгрузки с сервера федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации» (далее — ФБУ НЦПИ) в базу данных регистра Омской области.

Заключение

В целях повышения качества ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области планируется продолжать работу по всем выделенным направлениям: с органами местного самоуправления Омской области, по внесению актов в регистр Омской области отдела, взаимодействие с органами прокуратуры, Минюстом России и его Управлением по Омской области, ФБУ НЦПИ Минюста России.

Кроме того, в 2022 году Отделом планируется работа по подготовке методического пособия по разработке муниципальных нормативных правовых актов, в том числе о наиболее актуальных приемах юридической техники. Данное методическое пособие будет направлено органам местного самоуправления (должностным лицам) Омской области, а также размещено на официальном сайте Главного управления.

Хотелось бы также отметить успешный переход на электронный формат представления данных в регистр, который позволяет оптимизировать работу с органами местного самоуправления, влечет сокращение временных затрат, трудовых ресурсов, снижает риск утраты документов, а также позволяет экономить материальные ресурсы, расходуемые на изготовление и доставку сведений в бумажном варианте.

Органы местного самоуправления направляют акты в регистр Омской области с помощью государственной информационной системы Омской области «Региональная система межведомственного электронного взаимодействия» (далее — РСМЭВ) либо с помощью АИС «Единая система электронного документооборота органов исполнительной власти Омской области», которые закреплены в Законе № 1111-ОЗ.

Вместе с тем около 4% муниципальных образований Омской области до сих пор не направляют муниципальные акты электронным способом.

По информации, полученной от казенного учреждения Омской области «Государственное учреждение информационных технологий и телекоммуникаций», техническая возможность подключения к РСМЭВ создана у всех муниципальных образований Омской области, в том числе с низкой скоростью связи.

По данному вопросу отделом готовится обращение к Главам муниципальных образований Омской области с разъяснениями о возможности подключения к РСМЭВ и предложением завершить процесс подключения местных администраций до конца 2021 года.

Зюзин Сергей Юрьевич

министр по делам территориальных образований Саратовской области

Об организации и ведении регистра муниципальных правовых актов в Саратовской области

Отдел ведения регистра муниципальных правовых актов министерства по делам территориальных образований Саратовской области начал свою работу с 1 января 2009 года. Штат отдела составляет 4 человека, количество муниципальных образований Саратовской области — 346.

В рамках функции «Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Саратовской области» отделом осуществляется:

• включение муниципальных нормативных правовых актов Саратовской области и дополнительных сведений к ним в регистр муниципальных нормативных правовых актов;
• взаимодействие с органами местного самоуправления;
• прием и регистрация документов на бумажном носителе.

В соответствии с приказом министерства от 15 августа 2014 года №13-о/д «Об утверждении административного регламента министерства по делам территориальных образований Саратовской области по предоставлению государственной услуги «Предоставление сведений, содержащихся в регистре муниципальных нормативных правовых актов Саратовской области» отделом в случае поступления соответствующего запроса предоставляется данная государственная услуга.

За первое полугодие 2021 года в регистр внесено 12 319 нормативных правовых актов, создано 6 897 изменяющих редакций, признаны утратившими силу 3 871 документ. Всего за время ведения регистра по состоянию на 1 октября 2021 года в регистр внесено 214 358 нормативных правовых актов.

В рамках взаимодействия в вопросах оказания методической помощи органам местного самоуправления в их нормотворческой деятельности, министерством по делам территориальных образований Саратовской области совместно с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Саратовской области» и правовым управлением Правительства области были разработаны методические рекомендации по направлению правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов области. Данные рекомендации помогают органам местного самоуправления самостоятельно определять нормативность правового акта и принимать решение о направлении его в уполномоченный орган.

Кроме того, отделом ведения регистра муниципальных правовых актов министерства по делам территориальных образований Саратовской области была провела работа по подключению к программе АРМ «Муниципал» муниципальных районов, которые ранее не работали в ней, а также проведен обучающий семинар со специалистами администраций муниципальных районов по работе в системе АРМ «Муниципал».

В целях актуализации базы данных регистра муниципальных нормативных правовых актов отделом ведения регистра была проведена выверка принятых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов с актами, направленными в министерство по делам территориальных образований Саратовской области.

По итогам проведенной выверки дополнительно было включено в базу регистра более 70 тысяч нормативных правовых актов.

Отделом ведения регистра также ежемесячно проводятся сверки принятых на территории области муниципальных нормативно-правовых актов с данными, включенными в регистр муниципальных правовых актов, что является формой контроля за полнотой и достоверностью представления органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов в министерство. Информация об органах местного самоуправления, не представивших документы, направляется ежемесячно в прокуратуру Саратовской области.

Динамика представления муниципальных актов органами местного самоуправления показывает, что проводимая работа в данном ключе показала себя очень эффективной, в большинстве муниципальных образований работа в данном направлении организована надлежащим образом.

Периодически, на совещаниях в режиме видеоконференцсвязи с главами муниципальных районов и городских округов области с участием представителей прокуратуры Саратовской области, управления Министерства юстиции РФ по Саратовской области, правового управления Правительства области, Правительством области рассматривается вопрос «О совершенствовании нормотворческой работы муниципальных образований области по улучшению качества подготовки муниципальных нормативных правовых актов», в ходе обсуждения которого рассматриваются в том числе вопросы приведения муниципальных актов в соответствие с федеральным законодательством, законодательством Саратовской области, уставами муниципальных образований, предоставления документов в регистр.

Отдельно хотелось бы остановиться на включении в регистр дополнительных сведений. К дополнительным сведениям о муниципальных нормативных правовых актах относятся:

• экспертные заключения уполномоченного Губернатором области государственного органа о соответствии (несоответствии) муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам области, уставам муниципальных образований;
• акты прокурорского реагирования, принятые в отношении муниципальных актов (представления, протесты, требования и заявления в суд);
• решения, постановления и определения федеральных судов общей юрисдикции; решения, постановления и определения федеральных арбитражных судов;
• предписания антимонопольных органов;
• акты органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона области;
• письма, иная информация, поступившая из органов прокуратуры, органов государственной власти области и иных государственных органов, органов местного самоуправления.

Между тем на сайте федерального регистра информация о дополнительных сведениях отображается только в отношении экспертных заключений. Информация же об актах прокурорского реагирования доступна только непосредственно сотрудникам отдела ведения регистра.

В связи с этим хотелось бы выразить надежду на то, что данная проблема в скором времени будет устранена и данная информация будет доступна не только сотрудникам отдела, но и всем гражданам, желающим ознакомиться с нормативными правовыми актами на сайте «Право Минюст РФ».

Карманов Александр Евгеньевич

Заместитель директора Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции Российской Федерации

Проблемы ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов

С даты проведения последней конференции (октябрь 2020 г.) Министерством активно осуществлялась работа, направленная на дальнейшее совершенствование ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

В настоящее время в федеральном регистре содержится более 10 млн муниципальных актов (из них действующих 7,7 млн актов) и около 18 млн дополнительных сведений к ним. Правовая экспертиза проведена в отношении 2,3 млн актов, что составляет 30% от общего количества актов, включенных в федеральный регистр, в рамках правовой экспертизы также выявляется большое количество коррупциогенных факторов.

Во всех субъектах Российской Федерации на должном уровне организована работа по ведению региональных регистров.

В начале работы предусматривалось ведение регистров и в бумажном и в электронном виде. Однако, как показала практика, ведение регистра в электронном виде (без бумажных носителей) имеет свое преимущество.

В настоящее время в бумажном и электронном виде регистр ведут 15 субъектов Российской Федерации (17%). Это тормозит работу по проведению правовой экспертизы муниципальных актов, поскольку много времени уходит на обработку документов.

За 13 лет субъектами приобретен большой опыт в сфере организации и ведения регистров, подготовлены специалисты в этой сфере деятельности.

Вместе с тем имеются и негативные моменты.

Учитывая, что не все субъекты Российской Федерации законодательно закрепили в своих актах проведение правовой экспертизы или предусмотрели только выборочную экспертизу, около 4 млн актов содержатся в федеральном регистре без оценки их соответствия федеральному и региональному законодательству.

В базе данных отсутствуют номера регистрации (НГР) у 21 581 муниципального акта, 420 тыс. актов содержатся без классификатора, 41 622 акта имеют статус «Не вступил в силу».

Помимо этого, имеются типичные нарушения требований Методики, которые допускаются при ведении региональных регистров.

1. Неправильное указание вида муниципального акта: «Инструкция», «Правила», «Положение», «Иное», которые Федеральным законом № 131-ФЗ не предусмотрены.

2. Неправильное указание даты принятия (издания) муниципальных актов. Неверное указание в «карточке документа» даты принятия акта (значительно превышает дату принятия акта в соответствии с его реквизитами).

3. Отсутствие номеров государственной регистрации (НГР). Как уже я говорил, в федеральном регистре большое количество муниципальных актов содержится без номера государственной регистрации (более 21 тыс. актов).

4. Отсутствие сведений об опубликовании (обнародовании) муниципальных актов. Пунктом 13 Методики предусмотрено внесение в федеральный регистр сведений о наименовании источника официального опубликования муниципального акта. В федеральном регистре содержится 15% действующих муниципальных актов, у которых отсутствуют сведения об опубликовании (обнародовании).

По данным обзоров, представленных территориальными органами Минюста России, выявленные ими в предыдущий период нарушения порядка ведения федерального регистра уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в основном устранены.

Все эти ошибки и нарушения сказываются на актуальности и достоверности федерального регистра и отображаются на портале Минюста России, который теперь находится в свободном доступе для органов публичной власти, органов прокуратуры и граждан.

В последнее время в наш департамент поступают обращения граждан об ошибках в муниципальных актах (нет регистрационного номера, неправильные реквизиты, акт не в актуальном виде, нет сведений об опубликовании и т. д.).

В связи с этим полагаем целесообразным проведение отдельных совещаний в режиме видео-конференцсвязи с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации по ведению регистров в рамках федерального округа.

В целях минимизации ошибок при ведении региональных регистров рекомендуется использовать возможности портала Минюста России «Нормативные правовые акты в Российской Федерации», доступ к которому осуществляется по адресу http://pravo-minjust.ru, а также автоматические формы поиска нарушений.

На портале можно настроить поиск муниципальных актов по виду документа, дате его принятия, наименованию, принявшему органу, номеру документа, субъекту Российской Федерации, статусу действия и другим критериям.

Для быстрого выявления ошибок, связанных с неправильным указанием вида документа, органа принятия, статуса соответствия, можно использовать раздел «Фильтры», в котором обеспечена сортировка муниципальных актов по названным критериям.

В АРМ «Аналитика» в разделе «Статистика» содержатся формы поиска («Наличие экспертных заключений», «Отсутствие номера государственной регистрации и классификаторов», «Выявление дублей», «Сроки создания редакций»), с использованием которых можно выявить соответствующие нарушения ведения федерального регистра.

Следующим аспектом хочу отметить проблемы ведения регистров.

1. Несоблюдение сроков, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657. Напоминаю, что в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации высшим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено обеспечивать актуализацию регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации, не реже одного раза в 15 дней.

При этом актуализация региональных регистров должна обеспечивать пополнение федерального регистра в срок не позднее 60 дней со дня принятия (издания) муниципальных актов.

Так, регулярно нарушается 15-дневный срок направления новых сведений в НЦПИ из региональных регистров республик Тыва и Бурятия, Псковской области (более 3-х месяцев не направляется обновленная информация), особенно обращаю внимание, что Чеченская Республика не передает обновления с 16 ноября 2020 г.

Также регулярно нарушается 60-дневный срок актуализации федерального регистра. В данном случае можно не перечислять регионы, нарушения есть у всех.

2. Самой актуальной является проблема наполняемости федерального регистра (в федеральном регистре отсутствует примерно 30% муниципальных актов).

Можно отметить слабую наполняемость регистров республик Адыгея, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской и Чеченской республик, Брянской и Псковской областей и др.

Справочно: Брянская область и Чеченская Республика ведут регистр только в электронном виде.

В основном это те регионы, которые до сих пор ведут регистр не только в электронном виде, но и на бумажных носителях.

Таких регионов осталось 15 (это республики Адыгея, Дагестан, Калмыкия, Саха-Якутия, Коми, Крым, Республика Северная Осетия-Алания, Архангельская, Иркутская, Магаданская, Нижегородская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа, город Москва и Севастополь).

Количество муниципальных актов, включаемых в регистр, составляет несколько десятков в квартал, а то и единицы в месяц.

На прошлой конференции мы обращали ваше внимание, что в департаменте рассматривалось обращение депутата Государственной Думы, к которому, в свою очередь, обратился житель Санкт-Петербурга об отсутствии в регистре Санкт-Петербурга муниципальных актов муниципального округа Санкт-Петербурга с 2018 г., по которым он просил предоставить копии.

По результатам проверки факты подтвердились. Губернатор Санкт-Петербурга информировал Минюст о направлении недостающих актов в регистр. Прокуратура Санкт-Петербурга взяла этот вопрос на контроль.

В целях недопущения такой ситуации Минюст России на своем корпоративном портале размещает информацию о датах последних муниципальных актов, включенных в федеральный регистр, по каждому субъекту Российской Федерации.

Кроме того, соответствующая информация через территориальные органы Минюста России направляется в уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время на фтп-сервере НЦПИ размещена аналогичная информация.

Прошу на постоянной основе отслеживать такую информацию и проводить соответствующую работу, при необходимости привлекать органы прокуратуры.

Если ситуация не изменится, будем информировать высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Следует также обратить внимание на то обстоятельство, что в ряде регионов муниципальные акты не поддерживаются в актуальном состоянии (содержатся в регистре в первоначальной редакции, без внесения изменений).

Это республики Татарстан, Тыва, Пермский и Камчатский края, Сахалинская, Брянская, Ленинградская области.

4. Отдельно следует остановиться на проблеме определения нормативности муниципальных актов. Несмотря на то, что Минюст России совместно с НЦПИ разработали Методические рекомендации по определению нормативности муниципальных правовых актов при ведении регистров и направили их в органы государственной власти, до сих пор вопрос определения нормативности того или иного акта является самым обсуждаемым.

Нет единой практики, ряд регионов включает те или иные акты в соответствующей сфере в свои регистры, другие — не включают, считая их ненормативными.

В частности, к нам поступают вопросы о нормативности муниципальных актов об утверждении документации по планировке территории; об утверждении структуры местной администрации; о присвоении адресов различным объектам, элементам улично-дорожной сети, элементам планировочной структуры; об утверждении отчета об исполнении местного бюджета и т. д.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются, в том числе, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границ зон с особыми условиями использования территории).

Признание того или иного акта нормативным правовым, как было отмечено Пленумом Верховного Суда Российской Федерации, во всяком случае зависит от анализа его содержания.

По общему правилу, для решения вопроса о нормативном либо ненормативном характере конкретных правовых актов необходимо проанализировать их содержание.

В последнее время в департамент поступает много обращений по вопросу неопубликования (в том числе и на сайте муниципалитета) постановлений местной администрации, касающихся вопросов адресации объектов, улиц и иных элементов, в связи с чем граждане не обладают информацией, что у них изменился адрес, а изменение адреса влечет правовые последствия. По нашему мнению, такие муниципальные акты обладают нормативным характером и подлежат включению в федеральный регистр (необходимо внести корректировки в примерный перечень муниципальных правовых актов, не подлежащих включению в федеральный регистр, который содержится в Методических рекомендациях по определению нормативности муниципальных правовых актов 2019 г.).

Поэтому прошу обратить более пристальное внимание на вопросы определения нормативности и в ряде сложных случаев посоветоваться с нашими территориальными органами или с нашим департаментом.

Отдельно можно отметить интерес органов прокуратуры к муниципальным регистрам, которые просят дать доступ к базам данным, особенно к экспертным заключениям. Вместе с тем имеется проблема — на портале Минюста России нет дополнительных сведений, поэтому доступ к заключениям может быть предоставлен только регионами.

Следует также отметить, что ряд регионов зарегистрировали свои базы данных региональных регистров как государственную информационную систему, что не совсем правильно с точки зрения законодательства.

Министерство предоставило программное обеспечение (так называемое АРМ «Регистр») для ведения регистров в субъекты на безвозмездной основе в декабре 2008 г., но это не означает, что мы передали свои авторские права.

Использование прав на АРМ «Регистр» сохраняется за правообладателем — Российской Федерацией в лице Минюста России, поскольку федеральная государственная информационная система «Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов» включена Роскомнадзором в реестр федеральных государственных информационных систем (электронный паспорт № ФС-77110168 от 29.11.2011).

Подсистема «Нормативные правовые акты Российской Федерации» (ПС НПА ЕСИТО), в структуру которой входит федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, зарегистрирована Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (свидетельство о государственной регистрации программы для ЭВМ № 2009611269 02.03.2009).

Данный вопрос был отработан совместно с Департаментом управления делами, после чего было принято решение, что программное обеспечение АРМ «Регистр» можно использовать в составе региональной государственной информационной системы с учетом того, что АРМ «Регистр» входит в региональную государственную информационную систему в качестве самостоятельного модуля, используемого в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (статья 43.1) и Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657.

В программе имеются многочисленные дубли документов, органов принятия, видов документов, что, конечно, не позволяет добиться высокого качества ведения федерального регистра и региональных регистров. Программа часто зависает и медленно работает.

Одной из главных причин такой ситуации является устаревшая платформа программы, которая была разработана в 2003 году, что не позволяет быстро обрабатывать тот объем информации, который содержится в федеральном регистре: напомню, что в базе данных федерального регистра содержится более 10 млн нормативных правовых актов и около 18 млн дополнительных сведений к ним.

Необходимо внедрение новой платформы программного обеспечения, с учетом необходимости перехода на использование отечественного офисного программного обеспечения.

Вместе с тем в связи с распространением новой коронавирусной инфекции и увеличением финансирования на борьбу с пандемией вопрос разработки новой программы остается пока открытым.

В заключении еще раз обращаю внимание на актуализацию федерального регистра.

Уполномоченным органам рекомендуем регулярно проводить сверку по количеству муниципальных актов, включенных в регистры, с количеством муниципальных актов, принятых муниципальными образованиями (в отношении муниципальных образований, в которых последние муниципальные акты, включенные в федеральный регистр, датированы 2018 годом или годами ранее).

Кольцова Ольга Геннадьевна

Начальник отдела организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов управления законопроектных работ и ведения регистра министерства юстиции Новосибирской области

Проблемы включения муниципальных нормативных правовых актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области: причины, способы решения

Функции по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области (далее — регистр) осуществляет министерство юстиции Новосибирской области (далее — минюст НСО).

С 1 мая 2013 года регистр НСО ведется только в электронной форме.

Постановлением правительства Новосибирской области от 15.04.2013 № 162-п «Об организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области» утверждено Положение об организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Новосибирской области (далее — Положение), которым установлено, что информация, необходимая для ведения регистра, направляется посредством деловой почты Vipnet с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи главой муниципального образования Новосибирской области или уполномоченным им должностным лицом, а также установлены требования к такой информации.

Законодательством установлено, что в регистр включаются действующие муниципальные нормативные правовые акты.

Но бывают случаи, когда муниципальный акт отвечает всем признакам нормативности, но мы не можем включить его в регистр.

Именно о таких случаях я расскажу в своем выступлении, основываясь на практике минюста НСО.

Условно их можно разделить на две группы:

1. являющиеся нарушением требований Положения;
2. невозможность включения МНПА в регистр в силу правовой природы возникшей ситуации.

Одним из самых распространенных нарушений первой группы является отсутствие сведений об источнике и (или) дате официального опубликования (обнародования) МНПА либо предоставление недостоверных сведений об опубликовании.

Следует отметить, что если МНПА не опубликован (обнародован) и эта информация представлена в качестве сведений об опубликовании, такой МНПА включается в регистр с указанием в разделе «дополнительные сведения», что акт не опубликован. Как правило, такой акт публикуется позднее, а сведения об опубликовании досылаются и включаются в регистр по мере их поступления.

Если на момент проведения правовой экспертизы сведения о том, что акт официально опубликован, не поступили, то в экспертном заключении мы указываем на то, что МПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Если такой акт не опубликован, он не может применяться.

Предоставление недостоверных сведений. Достоверность всех представленных сведений об опубликовании мы, конечно, проверить не сможем. Речь идет об очевидно недостоверных сведениях. Например, указанная дата опубликования (обнародования) ранее даты издания акта либо указанная дата опубликования вообще не существует (31 сентября, 30 февраля).

Еще одним основанием невозможности включения МНПА в регистр является отсутствие основного МНПА при направлении изменяющего МНПА либо непредставление промежуточных изменений в основной МНПА.

В случае отсутствия основного МНПА нет смысла включать изменяющий, так как изменения вносить некуда.

В случае отсутствия каких-либо изменений редакция основного акта будет неактуальной. Однако правовая экспертиза должна быть проведена с учетом всех изменений, внесенных в МНПА. (К сожалению, о наличии изменений, не представленных для включения в регистр, мы можем узнать только в том случае, если на них содержится ссылка в тексте направленного для включения в регистр МНПА.)

Еще одним часто встречающимся в нашей практике основанием невозможности включения МНПА в регистр является предоставление неполного текста МНПА (например, отсутствие части текста либо приложения) или несоблюдение формата файла, в результате которого невозможно редактировать текст (а значит, включать его в регистр).

И последнее из часто допускаемых органами МСУ нарушений — отсутствие дополнительных сведений к МНПА (например, протест прокурора, на основании которого принят (издан) МНПА).

(О наличии дополнительного сведения мы также можем узнать только в том случае, если ссылка на него содержится в тексте направленного для включения в регистр МНПА. Как правило, если МНПА принят на основании, например, протеста прокурора, это отражено в преамбуле, а иногда и в наименовании МНПА.)

При наличии хотя бы одного из перечисленных нарушений МНПА не подлежит включению в регистр, о чем сообщается главе соответствующего муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления МНПА в минюст НСО.

Ко второй группе относятся два случая, которые не являются нарушением требований Положения, но в силу их правовой природы не позволяют включить МНПА в регистр.

Первый случай: решение представительного органа местного самоуправления подписано только председателем представительного органа и не подписано главой муниципального образования.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может обрести юридическую силу (даже если он официально опубликован).

Такой акт является недействующим со дня его принятия, а в регистр включаются только действующие акты. Аналогичной позиции придерживается Верховный суд РФ.

Второй случай: для включения в регистр поступает МНПА, вносящий изменения в акт, который ранее был признан утратившим силу (отменен).

По общепринятым правилам юридической техники, внесение изменений в недействующий правовой акт не допускается и не влечет правовых последствий.

Причиной такого нарушения является отсутствие учета и систематизации муниципальных актов в муниципальном образовании.

В обоих указанных случаях в орган, принявший соответствующий МНПА, направляется письмо с обоснованием невозможности включения акта в регистр.

Проанализировав практику так называемых возвратов МНПА, можно сделать вывод, что абсолютно все из указанных нарушений возможно выявить специалисту муниципального района, ответственному за сбор и направление информации в регистр.

Таким образом, основная (если не единственная) причина поступления в минюст НСО муниципальных актов с нарушением установленных требований — некачественная проверка информации специалистами администраций муниципальных районов, ответственными за данное направление деятельности.

Поскольку на территории Новосибирской области полномочия по сбору с поселений информации, необходимой для ведения регистра, переданы главам муниципальных районов, то письма о невозможности включения МНПА в регистр направляются на имя главы соответствующего муниципального района НСО.

Статистика по возвратам МНПА в Новосибирской области (2018 – сентябрь 2021)

Год	Общее количество поступивших МНПА	Количество “возвращенных” МНПА	Доля возвращенных МНПА (%)
2018	27158	1364	5,00%
2019	31790	1131	3,60%
2020	25153	725	2,90%
2021 (январь - сентябрь)	20700	572	2,80%

Статистика по возвратам показывает, что последние три года идет тенденция к снижению таких случаев, но их количество все еще остается высоким.

К сожалению, отсутствие квалифицированных (с юридическим образованием) специалистов в органах местного самоуправления, а зачастую вообще отсутствие специалистов, высокая текучесть кадров являются основными причинами многочисленных нарушений и глобальной проблемой не только в нашем направлении деятельности, но и в целом государственной и муниципальной службы.

Для решения указанных проблем, в целях минимизации случаев возврата МНПА специалистами минюста НСО оказывается методическая помощь специалистам органов местного самоуправления, ежедневно в телефонном режиме осуществляется их консультирование не только по вопросам формирования и направления информации в регистр, но и по правотворческой деятельности в целом.

Частично кадровая проблема решается тем, что полномочия по сбору информации для ведения регистра переданы на уровень муниципальных районов. Как правило, в администрации муниципального района эти обязанности закреплены за специалистом с юридическим образованием, который может оказать помощь специалистам сельских поселений при формировании информации для регистра.

Снижение количества возвращенных МНПА в связи с нарушением порядка их представления ежегодно является одной из основных задач минюста НСО и находится на постоянном контроле.

Куземская Наталья Владимировна

Заместитель начальника государственно-правового управления Губернатора Забайкальского края — начальник отдела правовой работы с органами местного самоуправления и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов

Новый подход к сбору информации, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов

Основные аспекты выступления:

1. Получение информации из открытых официальных источников — официальных сайтов муниципальных образований, судов, иных органов, располагающей информацией о муниципальных актах.
2. Механизмы реализации.
3. Этапы реализации нового подхода.

В Забайкальском крае с 2010 года введена система АРМ «Муниципал» для получения информации от органов местного самоуправления (ОМСУ) в электронном виде. Конечно, многие аспекты работы требуют постоянного совершенствования, в том числе с внедрением новых норм, правил, технологий. Поэтому нами разработан новый подход к сбору информации, необходимой для ведения регистра.

Суть проекта заключается в том, что создан официальный портал Забайкальского края — сетевое издание для размещения нормативных актов уровня Забайкальского края и муниципальных образований. Данный портал используется ОМСУ для опубликования муниципальных актов. Замкнутый контур портала позволяет оперативно иметь сведения об опубликовании муниципальных актов в день их публикации. Таким образом, специалисты нашего отдела самостоятельно получают официальную информацию от ОМСУ с официальных сайтов. Кроме того, данный подход избран для получения информации от антимонопольного органа и судебных органов.

Использование данного механизма позволяет более оперативно, фактически в день размещения информации на официальном сайте, иметь достоверную и полную информацию о муниципальном акте. Периодичность получения информации зависит исключительно от момента размещения.

При этом нами разработан следующий механизм:

• создана единая вкладка «Документы» на портале (https://75.ru/), которая структурирована в соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
• ОМСУ размещают муниципальные акты на сайте в форматах doc/docx и pdf;
• имеются обязательные поля по дате опубликования акта, наименовании, вида акта и др.;
• создана поисковая система внутри портала, в том числе по контексту актов, их наименованию;
• имеется система оповещения специалистов отдела о размещении актов;
• после получения сведений закреплённый специалист отдела вносит акты в формате pdf в СЭД «Дело» в файл для учета поступившей информации, а в формате doc/docx — в базу данных регистра муниципальных актов.

Для реализации данного проекта нами проведены и проводятся следующие мероприятия.

Во-первых, был изменен региональный закон о возможности получения информации с официальных сайтов.

Во-вторых, на основании заключаемых с ОМСУ соглашений о взаимодействии выстроена система обязательной публикации актов, надлежащего ведения официальных сайтов ОМСУ на нашем портале, в муниципалитетах закреплены ответственные лица, изменены технические и технологические требования к ведению официальных сайтов посредством принятия муниципальных нормативных актов о реализации Федерального закона № 8-ФЗ.

В-третьих, нами выбран «мягкий» подход к переходу на сбор информации от ОМСУ через сайты, поэтому мы пока имеем договоренности только с отдельными муниципальными районами, поселенческие акты получаем также посредством АРМ «Муниципал». Но думаю, что в дальнейшем будем распространять настоящий опыт и на поселения, уже сейчас есть заявки по переходу от ОМСУ поселений. Конечно, для ОМСУ это большой плюс, нет дополнительных обязательств по направлению актов, ведению системы.

Готовы поделиться собственным опытом с вами, у нас есть набор решений, методических рекомендаций, проекты муниципальных актов, соглашений, обучающий и презентационный материал по реализации нового подхода.

Этапы реализации проекта:

• 1 этап: Изменение регионального закона в части возможности получения информации с официальных сайтов.
• 2 этап: Заключение с ОМСУ соглашений о взаимодействии, которое включает:
  • систему обязательной публикации актов;
  • надлежащее ведение официальных сайтов ОМСУ на нашем портале;
  • закрепление ответственных лиц в МО;
  • изменение технических и технологических требований к ведению официальных сайтов посредством принятия муниципальных нормативных актов о реализации Федерального закона № 8-ФЗ “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”.
• 3 этап: Постепенный переход — только второй уровень (муниципальные районы, муниципальные и городские округа).

Макаренко Татьяна Николаевна

Начальник отдела анализа и обработки правовой информации НЦПИ

Изменения в порядке опубликования муниципальных нормативных правовых актов. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.05.2021 № 23-П по делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Ю.Г. Ефремова // «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru), 01.06.2021, № 0001202106010012)

1. Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные законоположения, а именно: что оспариваемые законоположения позволяют органам местного самоуправления не публиковать официально для всеобщего сведения муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а потому не соответствуют части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд рассмотрел оспариваемые законоположения (пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ) в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования служат нормативным основанием для решения вопроса об официальном опубликовании (обнародовании) в установленном порядке муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, как условии вступления указанных актов в силу.

2. При рассмотрении оспариваемых законоположений Конституционный Суд исходил из ранее им установленных положений, что предусмотренное частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации требование официального опубликования нормативных правовых актов компетентным органом публичной власти обусловлено общепризнанным принципом правовой определенности, лежащим в основе отношений государства и индивида, и означает всеобщее оповещение о том, что данный акт принят и подлежит действию в изложенном аутентичном содержании. Только тогда на лиц, подпадающих под его действие, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение.

Неопределенность относительно того, действует или не действует нормативный правовой акт, препятствует единообразию в его соблюдении, исполнении и применении, а значит, порождает противоречивую правоприменительную практику, создает возможность злоупотреблений и произвола, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства права.

Официальное опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, представляет собой императивное и универсальное конституционное требование, которое распространяется на все такие акты, составляющие правовую систему России, и адресовано всем органам, входящим в единую систему публичной власти, включая органы местного самоуправления.

При этом Конституция Российской Федерации не конкретизирует порядок и способы официального опубликования нормативных правовых актов, в частности, виды изданий (источников), в которых оно должно осуществляться, и тем самым возлагает обязанность урегулировать эти вопросы на органы публичной власти, и прежде всего на законодателя.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании; для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание; в случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Конституционный Суд указал, что в целях реализации предписания части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации применительно к муниципальным нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов отнесено учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о его социально-экономическом и культурном развитии, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципаческого печатного средства массовой информации.

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» также устанавливает, что учредителем (соучредителем) печатного средства массовой информации и сетевого издания может быть орган местного самоуправления, и освобождает от государственной регистрации средства массовой информации, учреждаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Сайт в сети Интернет, в том числе официальный сайт муниципального образования, признается средством массовой информации (сетевым изданием) только в случае его регистрации в качестве средства массовой информации.

4. Ранее Конституционный Суд (Постановление от 27 марта 2012 года № 8-П) уже отмечал, что включение сетевого издания «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в перечень официальных изданий, в которых может состояться официальная публикация закона, обусловлено объективным изменением структуры информационного пространства в современных условиях и позволяет осуществлять функцию всеобщего оповещения о принятии тех или иных нормативных правовых актов и ознакомления с ними с использованием новых информационных технологий.

Исходя из этой правовой позиции, Конституционный Суд указал, что не будет отступлением от требований Конституции Российской Федерации признание условием, опосредующим вступление муниципальных нормативных правовых актов в силу, не только их опубликование в официальном периодическом печатном издании, но и их опубликование (размещение) исключительно в официальном сетевом издании, если его использование в этих целях обеспечивает оповещение жителей муниципального образования о принятии таких актов и ознакомление с ними. В качестве официального сетевого издания может использоваться официальный сайт муниципального образования в сети Интернет, с учетом того, что действующее регулирование связывает получение статуса сетевого издания с регистрацией сайта в качестве средства массовой информации.

При этом возможность использовать для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов только официальное сетевое издание должна быть обусловлена исполнением в муниципальном образовании требований Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» о создании пунктов подключения к сети Интернет, в целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в местах, доступных для пользователей информации (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, в других доступных для посещения местах).

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что конкретный порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Данный Федеральный закон использует понятие «обнародование», которое приводится как дополнение или пояснение к понятию «официальное опубликование», что позволяет органам местного самоуправления и судам расценивать обнародование муниципального нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, способом, отличным от официального опубликования в периодическом печатном издании, в качестве достаточного условия для вступления этого акта в силу.

Вместе с тем, как отмечает Конституционный Суд, по своему содержанию эти категории не тождественны. Конституция Российской Федерации, закрепляя, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные же не применяются, а любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, и относя к полномочиям Президента Российской Федерации подписание и обнародование федеральных законов, разграничивает категории «опубликование» и «обнародование» и не допускает того, чтобы закон или иной нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступил бы в силу после обнародования отличным от официального опубликования способом.

Таким образом, как установил Конституционный Суд, оспариваемые законоположения (пункт 6 части 1 статьи 44, части 1 и 3 статьи 47) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», рассматриваемые в системе правового регулирования, обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не предполагают вступления таких актов в силу без их официального опубликования и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан, наряду с порядком официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, дополнительные способы их обнародования.

6. Конституционный Суд также принял во внимание, что:

• тиражи официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты, и их распространение должны обеспечивать реальную возможность ознакомления с такими актами, не создавая неоправданных усилий по их поиску;
• для муниципальных образований, с учетом в том числе их многообразия, в силу объективных, в частности, финансовых, причин могут быть затруднительны учреждение печатного средства массовой информации, обеспечение достаточного тиража печатного издания, где публикуются муниципальные нормативные правовые акты, а также его распространение на территории муниципального образования,

и указал, что в силу принципа единства публичной власти, нахождение вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предполагает необходимость для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации оказывать содействие муниципальным образованиям, ресурсы которых ограничены, в обеспечении официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов.

7. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации рекомендовал федеральному законодателю в кратчайшие сроки урегулировать вопросы использования для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, возможностей современного информационного пространства и установил следующие особенности исполнения Постановления от 27.05.2021 № 23-П:

• органы местного самоуправления обязаны не позднее чем через два года с момента вступления в силу Постановления внести изменения в уставы муниципальных образований, сообразуясь с правовыми позициями, выраженными в указанном Постановлении, и обеспечить официальное опубликование муниципальных нормативных правовых актов впредь в соответствии с ними;
• муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступившие в силу на момент вступления в силу Постановления и в течение двух лет после его вступления в силу (но не позднее внесения изменений в устав муниципального образования в соответствии с указанным Постановлением) и обнародованные без их официального опубликования в порядке, установленном уставом муниципального образования, признаются действующими с момента их первоначального обнародования;
• такие акты могут быть признаны судами недействующими по мотиву нарушения порядка их опубликования, только если будет установлено, что населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивают данные акты, не была обеспечена возможность ознакомиться с их содержанием;
• муниципальные нормативные правовые акты, которые вступят в силу в течение двух лет после вступления Постановления в силу, также могут быть признаны судами недействующими в случае, если на момент вступления Постановления в силу в муниципальном образовании определен источник официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, но они в нем не опубликованы.

8. Выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовой смысл пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является общеобязательным и исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике.

Моргач Денис Михайлович

начальник отдела обработки муниципальных нормативных правовых актов Иркутского института муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского

Об отдельных вопросах ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов

Функции уполномоченного органа по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области возложены на Иркутский институт муниципальной правовой информации им. М.М. Сперанского.

На территории области на 1 января 2021 года находится 454 муниципальных образования (из них: 10 городских округов, 32 муниципальных района, 58 городских поселений, 354 сельских поселения).

На сегодняшний день в регистр включено свыше 220 тысяч муниципальных нормативных правовых актов.

Правовое регулирование указанной деятельности на территории Иркутской области регламентируется Законом Иркутской области от 12 марта 2009 года № 10-оз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области» и Положением об отдельных вопросах организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 29 мая 2009 года № 169-пп.

Ведение регистра требует постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления по различным вопросам. На сайте в сети Интернет нами размещаются анонсы по изменениям федерального законодательства, принятие которых влечет необходимость корректировки муниципальных правовых актов. Размещаются модельные акты, разрабатываются методические рекомендации.

И особенно актуальна обратная связь от органов местного самоуправления при выявлении в правовых актах замечаний по результатам проведенной правовой экспертизы. Так, не всегда муниципальные образования своевременно направляют сведения о принимаемых мерах по их устранению. Имели место случаи, когда отдельные муниципальные образования не направляли нормативные правовые акты для включения их в регистр.

Прежде всего, мы ставим на учет каждый такой факт и начинаем работать с каждым муниципальным образованием (МО) индивидуально. Разъясняем требования законодательства, обсуждаем возможности устранения возникших вопросов. Поскольку мы ограничены полномочиями, в тех случаях, когда муниципальные образования длительное время не принимают мер, мы взаимодействуем с органами прокуратуры.

Реализуя полномочия по экспертизе правовых актов и ведению регистра в программном обеспечении АРМ «Агент Регистра НПА» с учетом Методики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (приложение 4 к приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 4 марта 2021 года № 27 «Об организации работы по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (далее — Методика) мы сталкиваемся со следующими вопросами.

В программном обеспечении АРМ «Агент Регистра НПА» (версия 2.18.42.28) в карточке юридической обработки муниципального акта предусмотрен статус «Не соответствует правилам юридической техники».

В свою очередь, Методика ведения федерального регистра не предусматривает этого статуса.

В результате этого муниципальные акты, которым в АРМ «Агент Регистра НПА» присвоен статус «Не соответствует правилам юридической техники», на портале Министерства юстиции Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет http://pravo-minjust.ru отображаются со статусом «Соответствует законодательству».

Только за период с января по сентябрь текущего года Институтом подготовлено почти 600 экспертных заключений с замечаниями юридико-технического характера, которые на портале Министерства юстиции РФ отображены без присвоения статуса «Не соответствует правилам юридической техники», как это предусмотрено в программном обеспечении АРМ «Агент Регистра НПА».

Методика также не предусматривает статус «Недействующий в части», в отличие от АРМ «Агент Регистра НПА», где такой статус может быть использован. Кроме того, портал Министерства юстиции РФ также допускает использование статуса «Недействующий в части».

Напомним, что субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают порядок ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, определяют сферы правоотношений, которые регулируют нормативные правовые акты, подлежащие обязательной экспертизе.

В нашем регионе это правовые акты, регулирующие правоотношения в 4-х сферах: противодействие коррупции; управление и распоряжение муниципальной собственностью; земельные отношения; налоги и сборы.

Согласно информации из открытых источников (СПС «КонсультантПлюс»), в Красноярском крае обязательная правовая экспертиза проводится в отношении МНПА, регулирующих правоотношения в следующих сферах:

• непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие в его осуществлении;
• порядок материально-технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• порядок утверждения уставов бюджетных или казенных муниципальных учреждений;
• и др.

На территории Пермского края обязательной экспертизе подлежат акты, регулирующие вопросы:

• организации сбора, переработки, утилизации, транспортировки отходов;
• инициативного бюджетирования;
• закупок в финансово-бюджетной сфере и др.

В некоторых других регионах не предусмотрены конкретные направления для проведения обязательной правой экспертизы.

На наш взгляд, с целью выработки единой правоприменительной практики требуется:

• дополнение Методики статусом соответствия «Не соответствует правилам юридической техники», а также статусом действия «Не действующий в части»;
• определение для всех регионов единого перечня сфер действия муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе и включению в регистр.

Попов Алексей Игоревич

начальник Правового управления Правительства Калининградской области, кандидат юридических наук

Бондаренко Анастасия Евгеньевна начальник отдела по ведению регионального регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов Правового управления Правительства Калининградской области

Актуальные проблемы юридико-технического оформления текста проекта муниципального правового акта. Правовое закрепление общих правил юридической техники

В соответствии со статьей 43.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные нормативные правовые акты (далее — МНПА) подлежат включению в регистр МНПА субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с положениями Закона Калининградской области от 10.03.2009 № 331 «О регистре муниципальных нормативных правовых актов» (в ред. Законов Калининградской области от 12.10.2011, от 30.03.2017, от 10.04.2020) (далее — Закон № 331) Правовым управлением Правительства области (далее — Правовым управлением) во взаимодействии с ответственными должностными лицами органов местного самоуправления Калининградской области осуществляется деятельность по ведению регистра МНПА субъекта (далее — Регистр), являющегося составной частью федерального регистра МНПА.

Муниципальное нормотворчество является одним из ведущих направлений деятельности органов местного самоуправления. Конечной целью нормотворческого процесса является создание МНПА, который, затрагивая права и интересы граждан, решает социальные, экономические, управленческие и другие задачи на территории муниципального образования.

В соответствии со статьей 5.1 Закона № 331 уполномоченным органом по ведению Регистра проводится юридическая экспертиза МНПА. В случае выявления по результатам юридической экспертизы несоответствия МНПА Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Калининградской области, уставу муниципального образования Правовым управлением подготавливается и включается в Регистр как дополнительное сведение экспертное заключение, в Регистр также вносится соответствующая запись.

Отметим, что методика ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденная Приказом Минюста России от 04.03.2021 № 27 «Об организации работы по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», не предусматривает внесение какой-либо записи в Регистр при выявлении в МНПА в ходе юридической экспертизы несоответствий правилам юридической техники, тогда как в программе «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России (ПС НПА ЕСИТО) при заполнении карточки юридической обработки МНПА одним из вариантов статуса соответствия законодательству является статус «не соответствует правилам юридической техники».

Таким образом, выявление подобного вида нарушений в отсутствие в МНПА несоответствий действующему законодательству не предусматривает подготовку уполномоченным органом экспертного заключения. Юридико-технические ошибки остаются также за рамками прокурорского надзора, так как их наличие не является основанием для принятия мер прокурорского реагирования.

Самыми распространенными видами ошибок юридической техники являются:

• отсутствие реквизитов муниципального акта либо несоответствие наименования муниципального акта его тексту;
• внесение изменений в основной акт путем внесения изменений в изменяющий акт;
• внесение изменений в МНПА, который был признан утратившим силу; использование в тексте муниципального акта ссылок на утратившие силу законодательные акты;
• при внесении изменений в МНПА не всегда указываются обязательные реквизиты основного акта, а также перечень ранее внесенных изменений.

Указанные юридико-технические ошибки в лучшем случае не позволяют создать достоверную актуальную редакцию муниципального акта, а в худшем — могут привести к юридической коллизии муниципальных норм права, а также нарушить логичность построения нормотворческого процесса в муниципальном образовании.

В настоящее время отсутствует какой-либо правовой акт, закрепляющий правила юридической техники и четко регламентирующий, в чем они заключаются. Данные правила, несмотря на широкое распространение в правотворческой деятельности, существуют лишь в виде методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов (редакция 2021 года) (утв. Государственной Думой Федерального Собрания РФ) и методических рекомендаций по подготовке муниципальных нормативных правовых актов (подготовлены ФБУ НЦПИ при Минюсте России в 2018 г.).

В то же время в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ (как правило, в регламентах) установлена обязанность при проведении правовой экспертизы проводить оценку проекта правового акта, в том числе и на предмет соблюдения правил юридической техники (пример: пункт 60 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260; пункт 209 Регламента Правительства Калининградской области, утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 24 июня 2011 № 450). В аналогичных правовых актах органов местного самоуправления в основном отсутствует обязанность при проведении правовой экспертизы давать оценку на предмет соблюдения правил юридической техники при подготовке МНПА, а порой отсутствует сама правовая экспертиза (пример: постановление администрации городского округа «Город Калининград» от 6 сентября 2021 № 729 «О Регламенте администрации городского округа «Город Калининград»).

Учитывая объем действующих МНПА и количественный прирост новых, важной задачей является своевременная их актуализация и, при необходимости, приведение в соответствие с действующим законодательством, а также, при подготовке МНПА, необходимость придерживаться определенного единообразия по его юридико-техническому оформлению.

Правовое закрепление общих правил юридической техники позволило бы повысить качество муниципального нормотворчества за счет, во-первых, четкости определения требований к подготовке проектов нормативных правовых а во-вторых, ответственности за неисполнение этих требований.

В апреле 2021 года ФБУ НЦПИ при Минюсте РФ, при участии сотрудников Правового управления Правительства Калининградской области, представителей Управления Министерства юстиции РФ по Калининградской области проведено обучение по программе дополнительного профессионального образования «Разработка и учёт муниципальных правовых актов» в пилотном режиме для специалистов органов местного самоуправления, в должностные обязанности которых входит подготовка МНПА.

В настоящее время Правовым управлением Калининградской области совместно с Прокуратурой Калининградской области прорабатывается возможность проведения рабочих встреч с представителями муниципальных образований и курирующими их прокурорами с целью повышения качества проектов нормативных правовых актов, решения особо значимых вопросов, возникающих при подготовке ответов на акты прокурорского реагирования, а также вопросов, связанных с соблюдением правил юридической техники.

Розов Виктор Евгеньевич

Нначальник службы формирования регистра и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов правового департамента Губернатора Хабаровского края

О проводимой в Хабаровском крае работе по уточнению наименований источников официального опубликования МНПА в соответствии с требованиями, установленными п. 13 раздела IV Методики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.03.2021 № 27

Деятельность, связанная с уточнением наименований источников официального опубликования МНПА в соответствии с требованиями, установленными п. 13 раздела IV Методики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.03.2021 № 27 (далее — Методика), была организована в Хабаровском крае после проведения прокуратурой Хабаровского края в ноябре 2019 года очередной проверки соблюдения правовым департаментом Губернатора края в 2018-2019 гг. ст. 43.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона Хабаровского края от 26.11.2008 № 218 «О порядке организации и ведения регистра муниципаных нормативных правовых актов в Хабаровском крае» (далее — Закон края № 218).

По результатам проверки прокуратурой было установлено, в числе прочего, отсутствие в регистре данных о структурных единицах источников официального опубликования МНПА отдельных муниципальных образований — статьях, номерах страниц, с которых начинается текст МНПА, то есть тех элементов, которые установлены п. 13 раздела IV Методики.

В ответе правового департамента на поступившее из прокуратуры края представление было указано, что информация об источниках официального опубликования МНПА включается в регистр на основании сведений, поступающих в правовой департамент из органов местного самоуправления (ОМСУ), полноту и достоверность которых, согласно части 2 статьи 3 Закона края № 218, обеспечивают главы муниципальных образований. При этом было принято решение о необходимости обратить пристальное внимание на сферу общественных отношений, связанных с опубликованием МНПА, и вот что выяснилось: значительная часть МНПА об учреждении источников официального опубликования (здесь и далее речь будет идти о печатных изданиях) была издана в крае более 15 лет назад, то есть ещё до того, как в крае был учрежден регистр и у ОМСУ появилась обязанность направлять нам копии МНПА. Данное обстоятельство обусловило необходимость проведения правовой экспертизы таких актов, чем мы в настоящее время активно занимаемся.

Кстати, правовая экспертиза МНПА осуществляется правовым департаментом на регулярной основе — более 100 актов в месяц проходит правовую экспертизу, но это в основном акты вновь изданные, а здесь, повторюсь, акты, главным образом, «возрастные». Кроме того, поскольку обязанность направлять в правовой департамент копии МНПА для включения в регистр возникла у ОМСУ в 2008 году, после принятия Закона края № 218 МНПА об учреждении источников официального опубликования в ряде муниципальных образований, изданные ранее 2008 года, в регистре отсутствовали. При внесении в регистр дополнительных сведений наши специалисты руководствовались сведениями об источниках официального опубликования МНПА, содержащимися в государственном реестре уставов муниципальных образований, которые совпадают с наименованиями источников официального опубликования МНПА регистра, а также нормами МНПА об их опубликовании в соответствующем печатном издании, там, где эти наименования указаны.

Чтобы разобраться в ситуации, мы обратились к главам муниципальных образований с предложением направить копии таких МНПА в правовой департамент для включения в регистр.

Кроме того, актуальной информацией о наименованиях источников официального опубликования МНПА, содержащихся в уставах муниципальных образований, нас обеспечивало Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области после обращений с просьбой предоставить полную выгрузку базы данных государственного реестра уставов муниципальных образований Хабаровского края, но с июня этого года появилась возможность осуществлять загрузку обновлений уставов самостоятельно путем обращения к ftp-серверу, что, несомненно, ускорило данный процесс.

Таким образом, правовой департамент в настоящее время обеспечен необходимой информацией для работы в выбранном направлении, и результаты экспертиз показывают, что, помимо несоответствий законодательству и правилам юридической техники, в значительном количестве актов об учреждении источников официального опубликования МНПА, и конкретно — в той части, которая касается их наименований, выявлены несоответствия положениям уставов тех муниципальных образований, в которых наименования печатных изданий, где должны публиковаться МНПА, установлены.

В качестве примера: в уставе наименование печатного издания звучит как «Сборник нормативных правовых актов Н-ского сельского поселения Н-ского муниципального района Хабаровского края», а в акте наименование установлено как «Сборник правовых актов Н-ского сельского поселения Н-ского муниципального района Хабаровского края» либо «Сборник нормативных правовых актов Н-ского сельского поселения» без указания наименования муниципального района и субъекта Российской Федерации, и различных вариаций достаточно много.

В экспертных заключениях правового департамента такие несоответствия отражаются с предложением ОМСУ их устранить.

Органы местного самоуправления достаточно активно устраняют выявленные в МНПА указанные несоответствия. Статистика правового департамента в части взаимодействия с органами местного самоуправления в сфере приведения МНПА в соответствие с действующим законодательством и уставами муниципальных образований растет, как и качество нормотворческой работы органов местного самоуправления муниципального образования края, но вот на чем хотелось бы заострить внимание коллег из других регионов: если у вас эта работа еще не ведется, то после того, как вы ее начнете, по мере уточнения ОМСУ положений актов о наименованиях источников официального опубликования вам необходимо будет обновлять сведения о наименованиях источников официального опубликования в соответствующем муниципальном образовании, содержащиеся в регистре, через АРМ Администрирования.

Информация, предложенная вашему вниманию, представляется очень полезной в том плане, что наша с вами деятельность в сфере ведения регистров МНПА служит предметом регулярных проверок контрольно-надзорных органов, а опыт, накопленный в Хабаровском крае, несомненно, способен помочь избежать вам во взаимодействии с указанными органами различных сложных моментов.

Хренова Наталья Николаевна

Начальник отдела по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов и контроля за реализацией переданных полномочий правового управления администрации Липецкой области

Оптимизация отдельных этапов ведения регистра с применением современных информационных технологий

Каждый из выступающих и присутствующих на конференции стремится поделиться своим опытом, проведенными улучшениями в деятельности по ведению регистра, что, без сомнения, способствует ее успешности.

Когда на прошлой конференции мы презентовали Организацию системы электронного взаимодействия с муниципальными образованиями в рамках ведения регистра МНПА в условиях карантинных мероприятий по COVID-19 на территории Липецкой области, мы надеялись на скорое окончание пандемии. Но ее продолжение заставило еще раз пересмотреть все этапы деятельности по ведению регистра, выявить в ней так называемое слабое звено и оптимизировать ее. Результаты оптимизации этапов ведения регистра с применением современных информационных технологий — перед вами.

Напомню, что одним из ключевых направлений, заложенных в Концепции развития федеральных регистров и государственных реестров НПА РФ, утвержденной распоряжением Минюста от 09.02.2016 № 175-р, является переход на ведение регистров в электронном виде с использованием электронной подписи для всех уровней власти и органов местного самоуправления и перенос подготовки документов для внесения в регистр — в муниципальные образования. Липецкая область первая перешла на электронный документооборот в рамках ведения регистра и полностью реализовала подход к организации данной деятельности, заложенный Минюстом России.

В процессе оптимизации деятельности учитывались задачи, поставленные Правительством РФ через государственную программу «Юстиция» — это задачи совершенствования информационно-технологической инфраструктуры и внедрение цифровых технологий на основе отечественного программного обеспечения и, соответственно, как результат перевод всех процессов в деятельности по ведению регистра МНПА в электронный вид.

Создание нормативного правового акта. Стадия «ПРОЕКТ»: по инициативе муниципалов в используемый ими программный комплекс «АРМ-НПА» добавлен функционал, позволяющий работать с проектами НПА. Это особенно актуально для объемных актов, правил землепользования и застройки, генеральных планов, которые имеют длительный и особый порядок принятия. Данный механизм позволяет осуществлять совместное редактирование текстов проектов актов в онлайн-режиме, использование панели управления для лиц, принимающих решения, позволяет в режиме реального времени отслеживать ход работы над проектом, текущий статус проекта акта на разных стадиях нормотворческого процесса.

На конкретном примере: проект Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) внесен 20 января, утвержден 5 февраля и подписан в тот же день. Внести в течение 1 дня такой объемный акт, включающий схемы, таблицы, проверить его и подписать главой муниципального образования практически невозможно. Но предварительная работа с Проектом позволила это сделать.

Таким образом, результатом становится сокращение сроков внесения актов в «АРМ-НПА» и, соответственно, в регистр МНПА, а также повышение юридического качества подобных актов.

Нормативные правовые акты вносятся в «АРМ-НПА» каждым муниципальным образованием, включая сельские поселения, самостоятельно и подписываются электронной подписью главы муниципального образования. Для направления актов за установленный период (в Липецкой области это с 1 по 15, с 16 по последнее число месяца) составляется перечень принятых НПА, который формируется в автоматизированном режиме при помощи встроенного функционала «АРМ-НПА» и также направляется в электронном виде с электронной подписью главы муниципального образования.

Информация за установленный период также дополняется справкой о поступивших дополнительных сведениях, которые вносятся в «АРМ-НПА», прикрепляется к нормативному правовому акту, на который они поступили, и направляется в регистр, также в электронном виде с электронной подписью главы муниципального образования.

Поскольку в Липецкой области полномочия по сбору от сельских поселений информации, необходимой для ведения Регистра МНПА, переданы муниципальным районам, то глава сельского поселения направляет указанный перечень в муниципальный район, который, в свою очередь, направляет в правовое управление администрации Липецкой области обобщенный перечень по всем муниципальным образованиям, входящим в его состав. Форма перечня установлена областным законом, он также формируется за установленный период посредством функционала «АРМ-НПА». Это позволяет осуществить контроль, а также разграничить ответственность за обеспечение полноты, достоверности и сроков предоставления направляемой информации.

Сверка. Отчет об исполнении переданных полномочий По истечении периода проводится сверка журналов регистрации принятых актов с предоставленным перечнем актов в целях выявления непредоставленных актов. В правовое управление администрации Липецкой области направляются акт сверки и отчет об исполнении переданных полномочий — в электронном виде с электронной подписью главы муниципального района.

Направление отрицательных экспертных заключений. Электронный журнал регистрации и учета отрицательных экспертных заключений Все экспертные заключения также направляются в электронном виде с электронной подписью уполномоченного должностного лица через «АРМ-НПА». Журнал регистрации и учета отрицательных экспертных заключений тоже ведется в электронном виде. Это обеспечивает оперативность получения и исполнения экспертных заключений, возможность быстрого поиска и получения статистической информации в отношении заключений. При этом тексты всех экспертных заключений и журнал находятся в общем доступе всех муниципальных образований, что позволяет специалистам обратить внимание на ошибки, выявленные у других, и в случае их повторения устранить в своих актах, что способствует достижению конечной цели — обеспечение единства правового пространства.

Это основные этапы организации деятельности по ведению регистра МНПА, каждый из которых в Липецкой области осуществляется исключительно в электронном виде, что отражено в областном законе, регулирующем порядок организации и ведения Регистра.

Вместе с тем целью ведения регистра является обеспечение прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах, что не может быть реализовано без осуществления контроля за полнотой представления актов в регистр.

Однако, как неоднократно отмечалось на конференциях и что подтверждается судебной практикой, контрольными полномочиями в отношении муниципалитетов по направлению ими принятых нормативных правовых актов для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации ни Минюст России, ни субъекты РФ не обладают.

При этом выявление не представленного в установленный срок акта может повлечь неблагоприятные последствия для субъекта РФ. В целях принятия превентивных мер по недопущению нарушения сроков представления актов, сроков актуализации регистра были определены причины, которые могут способствовать возникновению таких ситуаций. Во-первых, ошибки в определении нормативности акта. Для оказания помощи муниципалам в программе «АРМ» создан информационный раздел «База знаний», включающий, в том числе, инструкции по определению нормативности акта, в которой по контекстному поиску можно находить интересующий акт, статус его нормативности, а также комментарии: пояснения, выдержки из законов, на основе которых сделан вывод о статусе акта.

И вторая, на наш взгляд, самая главная причина — ненадлежащее ведение журналов регистрации муниципальных правовых актов. Именно журнал несет в себе основную информацию о принятых актах (дата, номер, наименование акта). По нему можно установить перечень принятых актов, их количество.

Как уже ранее было отмечено, в целях выявления не представленных в регистр актов специалистами проводятся сверки журналов с предоставленным перечнем актов, в ходе которых сверяются реквизиты актов, проверяется наличие ошибок в ведении журналов: дублирование реквизитов актов, регистрация без заполнения наименований актов, дополнительная регистрация актов между строк с литерами («а», «1.1»), исправления в реквизитах и т. п.

Однако в условиях карантинных мероприятий по COVID-19 стали возникать сложности по доступу к журналам, что послужило толчком к изменению журнала: переходу к ведению его в электронном виде с условием невозможности редактирования уже внесенных в него сведений о регистрации и обязательным подтверждением достоверности внесенных сведений.

Выходом стало ведение журналов регистрации правовых актов через программу «АРМ-НПА». Проведя в 2020 году пилотный проект в сельских поселениях одного муниципального района, мы распространили опыт на другие.

В настоящее время в электронном виде ведутся журналы регистрации постановлений, распоряжений и решений. Журналы регистрации актов ведутся при помощи создания редакций за каждый отчетный период; каждая редакция создается в первый день такого периода и подписывается электронной подписью в последний день периода. Определен одинаковый подход к ведению журналов постановлений и распоряжений и отдельный порядок ведения по журналам регистрации решений представительного органа — они ведутся посредством создания редакций в день проведения сессии Совета депутатов.

При этом положительные результаты деятельности, отмеченные специалистами поселений, а именно: ускорение процедуры регистрации актов, возможность поиска необходимого акта по словам, доступ к журналу в режиме онлайн, возможность хранения журналов в единой базе данных «АРМ-НПА» как в электронном архиве, способствовали тому, что в ряде поселений в настоящее время вносят в «АРМ-НПА» даже журналы предыдущих лет.

Ведение журналов регистрации правовых актов в электронном виде с подписанием электронной подписью главы муниципального образования по окончании периода предоставления актов фактически становится инструментом контроля, поскольку при использовании их в представленном Липецкой областью виде достигаются цели обеспечения достоверности, полноты информации о принимаемых актах, тем самым обеспечивается автоматизированный контроль над всеми этапами ведения регистра, который, таким образом, может проводиться онлайн, в режиме реального времени.

Представленная Липецкой областью система организации работы и используемые информационные технологии позволяют осуществлять как «горизонтальные», так и «вертикальные» коммуникации между основными участниками процесса без личного взаимодействия на всех этапах, от подготовки НПА до контроля деятельности, дают возможность более полно задействовать потенциал удаленных территорий, а также дистанционный режим работы специалистов (мы обеспечили возможность подключения к «АРМ-НПА» в любом месте в любое время, поэтому сотрудники могут работать, например, из дома), что в целом повышает результативность и эффективность деятельности.

2020

2019

2018

2017

VIII ВСЕРОССИЙСКАЯ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ Ведение федеральных регистров и государственных реестров в системе «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России
26—27 октября 2017 года

Благовещенский Николай Юрьевич

заместитель начальника отдела разработки программного обеспечения, ФБУ НЦПИ при Минюсте России

Анализ состояния баз данных регистров на федеральном уровне

Введение

Основным результатом ведения федеральных регистров и государственных реестров стало создание государственной системы сбора информации о нормативных правовых актах, в которой задействованы органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации и собран уникальный банк данных НПА объемом свыше 8,2 млн документов федерального, регионального и муниципального уровней.

Ведение регистров и реестров наряду с внесением сведений о правовых актах также включает проведение их правовой и антикоррупционной экспертиз, сбор дополнительных сведений об актах органов прокуратуры и судебных решениях, а также взаимодействие участников процесса ведения регистров и реестров.

Накопленный объём информации и сами процессы ведения регистров должны быть подвергнуты детальному анализу, причем аналитическая работа может проводиться не только в интересах мониторинга ведения регистров, но и для задач оценки регионов и анализа нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях, а также для построения оценки состояния правового пространства Российской Федерации.

Организация и проведение анализа состояния баз данных регистров соответствует направлению работы по расширению сферы применения правовых баз данных Минюста России, предусмотренному п. 3.2 Концепции развития федеральных регистров и государственных реестров нормативных правовых актов, утверждённой распоряжением Минюста России от 09.02.2016 № 175-р (Далее – Концепция). Разработка Методики оценки ведения регистров предусмотрена Планом реализации Концепции.

В настоящем докладе приводятся общие сведения о состоянии базы данных системы и обозначен подход к построению оценки ведения федеральных регистров и государственных реестров на федеральном уровне.

Общая оценка состояния базы данных федеральных регистров и государственных реестров

По состоянию на 20 октября 2017 года в центральную базу данных подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России (далее – ПС НПА ЕСИТО) загружено 8 123 502 нормативных правовых акта. В таблице 1 представлены сведения по отдельным разделам из центральной базы данных.

Таблица 1. Состояние центральной базы данных ПС НПА ЕСИТО на 15.10.2017

№ п/п	Регистр	Количество документов
1	Федеральное законодательство (включая законодательство СССР и РСФСР)	156 352
2	Акты министерств и ведомств	50 482
3	Федеральный регистр – акты субъектов РФ	1 266 030
4	Реестр уставов муниципальных образований	343 457
5	Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов	6 307 181
	ИТОГО	8 123 502

Динамика роста в 2012-2017 годах количества НПА, содержащихся в центральной базе данных ПС НПА ЕСИТО, показывает стабильный рост. Общий прирост количества НПА за 2016 год составил 1,1 млн актов, в 2017 году по состоянию на октябрь 2017 года – 830 тыс. актов; необходимо отметить, что существенной корректировке подвергся раздел федерального законодательства. Прогноз общего объёма базы данных по итогам 2017 года: 8,3 млн НПА. При этом наибольший вклад в рост базы данных вносят муниципальные НПА (около 90%).

Динамика роста в 2012–2017 годах количества полнотекстовых дополнительных сведений, правовых и антикоррупционных экспертиз показывает, что, в отличие от динамики количества НПА, вклад в общий рост базы по федеральному регистру нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и по федеральному регистру муниципальных нормативных правовых актов практически одинаковый.

Это обстоятельство обусловлено прежде всего отсутствием сведений о правовой и антикоррупционной экспертизе по муниципальным нормативным правовым актам, в том числе потому, что во многих субъектах Российской Федерации правовая и антикоррупционная экспертиза в соответствии с законами субъектов проводится частично или не проводится вовсе, при этом дополнительная информация о правовой экспертизе и иных дополнительных сведениях не собирается.

Таким образом, оценивая состояние базы данных ПС НПА ЕСИТО, можно констатировать, что её наполнение осуществляется стабильно в части нормативных правовых актов, однако в части сбора дополнительных сведений по муниципальным нормативным правовым актам есть возможности по увеличению объёмов собираемой информации.

Направления анализа состояния базы данных регистров

Потребность в аналитической работе обусловлена прежде всего необходимостью контроля над исполнением государственных полномочий всеми участниками процесса ведения регистров.

В то же время информация, собранная в базе данных регистров, предоставляет глобальные возможности для сравнительного анализа процессов нормотворчества регионального и муниципального уровня, а также возможности оценки состояния правового пространства в целом по Российской Федерации.

Анализ базы данных регистров должен быть организован с учётом необходимости решения как локальных задач, так и глобальных возможностей, предоставляемых существующей системой на федеральном уровне.

Исходя из такой постановки проблемы, можно выделить следующие направления анализа:

• общая оценка состояния базы данных федеральных регистров и государственных реестров;
• оценка качества ведения регистров и реестров;
• формирование обобщённых показателей, характеризующих качество ведения регистров по регионам и в целом на федеральном уровне.

Кроме того, перспективным направлением анализа может быть сопоставление показателей, характеризующих качество ведения регистров по регионам, с различными рейтингами, характеризующими социально-экономическое положение в субъектах Российской Федерации.

Показатели состояния базы данных регистра

Формирование системы показателей, характеризующих состояние федеральных регистров и государственных реестров, требует комплексного подхода.

В систему показателей, отражающих качество ведения регистров, могут быть включены характеристики, рассчитываемые непосредственно по информации, содержащейся в базе данных регистра, так и по внешним показателям, характеризующим организацию работы по ведению регистра в регионах и социально-экономическое положение в регионе.

В основу системы показателей, характеризующих состояние базы данных регионального и федерального уровня, и формируемых по базе данных регистра, можно отнести следующие:

• количество нормативных правовых актов, внесённых в базу регионального и федерального уровня, количество действующих нормативных правовых актов;
• количество осуществленных правовых и/или антикоррупционных экспертиз;
• количество внесённых сведений об опубликовании и иных дополнительных сведений;
• количество актов, в которых были выявлены несоответствия действующему законодательству и/или коррупциогенные факторы;
• количество актов, изменённых по результатам правовой и антикоррупционной экспертизы, а также на основании действий органов прокуратуры и судебных решений.

Для проведения сравнения регионов указанные количественные показатели должны быть нормированы на характеристики, отражающие размер региона. При этом показатели масштаба могут быть взяты непосредственно из самой базы данных или определены на основе экспертизы с учётом иных социально-экономических характеристик регионов и муниципальных образований.

К характеристикам, отражающим масштаб регионов и строящимся по базе данных регистра, можно отнести:

• количество муниципальных образований;
• количество муниципальных районов и городских округов.

Оценка качества ведения регистра может строиться на основе:

• проверки соответствия базы данных регистров требованиям, предъявляемым к ведению федеральных регистров и государственных реестров нормативными правовыми актами и иными документами, выявление нарушений порядка ведения регистров;
• анализа процессов поступления нормативных правовых актов и дополнительных сведений, по состоянию на текущий момент времени и во временном разрезе и в разрезе регионов и муниципальных образований;
• выявления ошибок состояния базы данных регистра.

При формировании показателей, характеризующих сроки внесения нормативных правовых актов, следует учесть ряд особенностей.

В настоящее время существует возможность по каждому нормативному правовому акту и дополнительному сведению, включенному в базу данных регистров определить разницу между сроком принятия документа и сроком внесения в регистры.

Однако сроки внесения документов в регистры подвержены большим колебаниям, особенно для муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому формирование усреднённых показателей по регионам и муниципальным образованиям по оценке срока внесения на основе среднего значения, подсчитываемого по выборке нормативных документов, также не очень эффективно.

В этих условиях для оценки сроков более предпочтительными характеристиками представляются относительные показатели, такие как доля нормативных актов, внесённых с нарушением сроков, или доля нормативных правовых актов, внесённых с заданными сроками внесения (например, со сроком не более 60 дней), и другие квантильные характеристики распределения нормативных актов по срокам их предоставления в регистры.

Подход к оценке качества ведения регистров и реестров

Подход к оценке качества ведения регистров в первом приближении основывается на двух основных компонентах – объёмах наполнения базы данных и соблюдении требований по ведению регистров и реестров.

Представляется, что регулярное во времени соблюдение требований по наполнению базы регистров и соблюдению требований, прежде всего по срокам внесения сведений и их актуализации на федеральном уровне, связано с качеством организации работы по ведению регистров и реестров на региональном уровне. Также можно предположить, что внесение большого объёма актов с учётом масштаба региона требует качественной организации этого процесса.

Поэтому в качестве базовых показателей, характеризующих качество ведения регистров, следует рассмотреть:

• объём внесённых нормативных правовых актов, скорректированный на масштаб региона;
• объём внесённых дополнительных сведений, скорректированный на общий объём внесённых НПА;
• сроки внесения нормативных правовых актов в регистры и реестры с учетом требований, предъявляемых документами, регламентирующими их ведение;
• сроки актуализации регистров на федеральном уровне.

По данным критериям субъект Российской Федерации с высоким качеством ведения регистров обеспечивает сбор большого числа нормативных правовых актов в масштабах региона, ведёт большую экспертную и методическую работу и вносит большое число дополнительных сведений, а также вносит сведения и направляет их на федеральный уровень в минимально сжатые сроки.

Понятно, что оценки, основанные на данных формальных признаках, являются достаточно общими и не могут отражать все особенности экспертной и методической работы территориальных органов Минюста России и уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому формирование методики оценки качества ведения регистров и реестров, которая учитывает все особенности этой работы, требует дополнительного исследования.

В рамках такого исследования целесообразно рассмотреть дополнительные показатели, такие как доля актов, систематизированных с использованием классификаторов правовых актов, а также характеристики, отражающие равномерность представления в регистры сведений о нормативных правовых актах по регионам, муниципальным образованиям и органам принятия.

Построение рейтинга ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов

В качестве первого шага изложенный выше подход можно применить к оценке качества ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов.

Для этого на основе сведений базы данных федерального уровня построим несколько рейтингов, характеризующих работу уполномоченного органа по различным критериям.

Рейтинг, характеризующий качество работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, в первом приближении может быть получен как средневзвешенная характеристика данных рейтингов. Обоснование выбора весовых характеристик в данной работе приведено ниже, в дальнейшем для определения весов должна быть организована работа группы экспертов, компетентных в вопросах ведения регистров.

В последующих разделах излагается процедура построения такого средневзвешенного рейтинга по итогам с января 2017 года.

Рейтинг объемов внесённых НПА

Для получения рейтинга объёмов внесённых НПА ($R_{NPAsub}$) предлагается сформировать коэффициент:

$$K_{NPAsub} = \frac{\text{Кол-во НПА в субъекте РФ за период}}{N \text{ объектов}}$$

где $N$ объектов – показатель «масштаба» региона, определяемый как сумма городских округов и муниципальных районов. Такой подход позволяет сгладить большие расхождения по сельским поселениям и поселкам городского типа. В то же время для городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) число объектов подсчитывалось как количество внутригородских территорий, разделённое на 10.

Рейтинг субъекта РФ рассчитывается по формуле:

$$R_{NPAsub} = \frac{K_{NPA}}{\text{Макс}(K_{NPAsub})} \times 100%$$

Пример исходных данных для расчета по 15 регионам, внесшим наибольшее количество актов в 2015 году, представлен в таблице 2.

Таблица 2. Исходные данные по рейтингу внесения НПА

№ п/п	Код региона	Наименование региона	Общее количество МНПА	Количество МНПА, внесенных за 2017 год	Количество объектов, Nобъектов (МР+ГО)	Knpa	Rnpa
1	ru52	Нижегородская область	263482	38 684	53	729,9	91,0%
2	ru24	Красноярский край	307914	29 862	61	489,5	61,0%
3	ru38	Иркутская область	129486	28 783	42	685,3	85,5%
4	ru90	Пермский край	165374	24 951	48	519,8	64,8%
5	ru36	Воронежская область	245535	21 739	34	639,4	79,7%
6	ru03	Республика Башкортостан	201696	21 285	63	337,9	42,1%
7	ru34	Волгоградская область	167557	20 838	38	548,4	68,4%
8	ru58	Пензенская область	178085	19 411	30	647,0	80,7%
9	ru55	Омская область	136954	18 746	33	568,1	70,8%
10	ru46	Курская область	114460	17 984	33	545,0	68,0%
11	ru50	Московская область	179452	17 726	69	256,9	32,0%
12	ru43	Кировская область	111632	16 880	45	375,1	46,8%
13	ru93	Республика Крым	42864	16 356	25	654,2	81,6%
14	ru92	Забайкальский край	133662	14 517	35	414,8	51,7%
15	ru23	Краснодарский край	157740	13 933	46	302,9	37,8%

Из таблицы 3 видно, что наибольший результат в абсолютном исчислении достигнут Нижегородской областью, также Нижегородская область оказывается в лидерах рейтинга. Однако общий список лидеров существенно отличается, среди интенсивно работающих регионов присутствуют и небольшие (Ненецкий автономный округ), но также и регионы, которых ранее не было в списке (Ленинградская область). Вместе с тем необходимо отметить, что показатели масштаба региона для «небольших» регионов, таких, как Ненецкий автономный округ, требуют экспертной корректировки.

Таблица 3. Лидеры рейтинга внесения НПА 2017 года

№ п/п	Код региона	Наименование региона	Общее количество МНПА	Количество МНПА, внесенных за 2017 год	Количество объектов, Nобъектов (МР+ГО)	Knpa	Rnpa
1	ru83	Ненецкий автономный округ	13 010	1 604	2	802,0	100,0%
2	ru47	Ленинградская область	122 115	13 512	18	750,7	93,6%
3	ru52	Нижегородская область	263 482	38 684	53	729,9	91,0%
4	ru38	Иркутская область	129 486	28 783	42	685,3	85,5%
5	ru93	Республика Крым	42 864	16 356	25	654,2	81,6%
6	ru58	Пензенская область	178 085	19 411	30	647,0	80,7%
7	ru48	Липецкая область	117 726	12 903	20	645,2	80,4%
8	ru36	Воронежская область	245 535	21 739	34	639,4	79,7%
9	ru86	Ханты-Мансийский авт. округ	119 430	13 849	22	629,5	78,5%
10	ru89	Ямало-Ненецкий авт. округ	80 527	8 088	13	622,2	77,6%
11	ru55	Омская область	136 954	18 746	33	568,1	70,8%
12	ru34	Волгоградская область	167 557	20 838	38	548,4	68,4%
13	ru46	Курская область	114 460	17 984	33	545,0	68,0%
14	ru90	Пермский край	165 374	24 951	48	519,8	64,8%
15	ru24	Красноярский край	307 914	29 862	61	489,5	61,0%

Рейтинги объёмов внесённых дополнительных сведений

При построении рейтингов внесённых дополнительных сведений рассматривались два показателя – общее количество полнотекстовых дополнительных сведений в целом (включая экспертизы) и общее число внесённых экспертных заключений, в обоих случаях – за 2017 год.

Каждый из показателей делился на общее количество НПА за 2017 год, для каждого субъекта были получены характеристики $K_{dop}$ и $K_{exp}$, далее была проведена нормировка по следующим правилам:

Для рейтинга дополнительных сведений:

Kdop	Rdop
> 0,9	0,99
<= 0,99	Kdop * 0,9

Для рейтинга экспертиз:

Kexp	Rexp
> 0,97	0,99
<= 0,97	Kexp * 0,95

Такая нормировка позволила «смягчить» рейтинг для сильно выделяющихся регионов, сохранив для них дистанцию между остальными регионами.

В таблице 4 представлены регионы, лучшие по внесению дополнительных сведений, а в таблице 5 – по внесению экспертных заключений.

Таблица 4. Лучшие регионы по внесению дополнительных сведений

№ п/п	Код региона	Наименование региона	Количество доп. сведений на НПА (Kdop, %)	Рейтинг доп. сведений (Rdop, %)
1	ru06	Республика Ингушетия	91,4%	99,0%
2	ru11	Республика Коми	92,8%	99,0%
3	ru17	Республика Тыва	154,7%	99,0%
4	ru22	Алтайский край	95,0%	99,0%
5	ru23	Краснодарский край	116,3%	99,0%
6	ru28	Амурская область	167,9%	99,0%
7	ru34	Волгоградская область	115,4%	99,0%
8	ru40	Калужская область	164,1%	99,0%
9	ru65	Сахалинская область	99,8%	99,0%
10	ru72	Тюменская область	200,4%	99,0%
11	ru74	Челябинская область	189,8%	99,0%
12	ru78	Санкт-Петербург	91,1%	99,0%
13	ru83	Ненецкий автономный округ	121,8%	99,0%
14	ru87	Чукотский автономный округ	129,3%	99,0%
15	ru89	Ямало-Ненецкий автономный округ	202,8%	99,0%
16	ru94	Севастополь	112,1%	99,0%
17	ru16	Республика Татарстан (Татарстан)	69,4%	62,4%

Таблица 5. Лучшие регионы по внесению экспертных заключений

№ п/п	Код региона	Наименование региона	Количество доп. сведений на НПА (Kexp, %)	Рейтинг доп. сведений (Rexp, %)
1	ru89	Ямало-Ненецкий автономный округ	202,0%	99,0%
2	ru72	Тюменская область	195,0%	99,0%
3	ru74	Челябинская область	189,6%	99,0%
4	ru40	Калужская область	161,3%	99,0%
5	ru17	Республика Тыва	153,7%	99,0%
6	ru87	Чукотский автономный округ	126,8%	99,0%
7	ru83	Ненецкий автономный округ	120,4%	99,0%
8	ru23	Краснодарский край	116,3%	99,0%
9	ru94	Севастополь	108,1%	99,0%
10	ru65	Сахалинская область	99,8%	99,0%
11	ru11	Республика Коми	92,5%	87,9%
12	ru06	Республика Ингушетия	91,4%	86,8%
13	ru78	Санкт-Петербург	85,7%	81,4%
14	ru28	Амурская область	77,3%	73,5%
15	ru16	Республика Татарстан (Татарстан)	68,9%	65,5%

Показательно, что в лидерах данных рейтингов находится ряд регионов, вносивших относительно большое число нормативных правовых актов (Ямало-Ненецкий АО). В то же время в этом рейтинге присутствуют регионы, внесшие относительно небольшое число актов (например, Санкт-Петербург), и, что показательно – регионы, имеющие опыт работы по ведению регистров до 2008 года (по экспертизам – Сахалинская область, Республика Татарстан, по дополнительным сведениям – Амурская область).

В то же время ряд регионов, в целом обеспечивающих внесение достаточно большого числа нормативных правовых актов, имеют «низкие» показатели по рейтингу экспертиз (например, Ульяновская область, Ленинградская область, Московская область, Новгородская область, Нижегородская область).

Однако необходимо отметить, что требования по внесению дополнительных сведений и экспертиз жестко не регламентированы (полномочия субъекта РФ). В то же время очевидно, что отсутствие экспертной и иной дополнительной информации снижает ценность регистра как официального правового ресурса.

Рейтинг сроков внесения нормативных правовых актов

В качестве рейтинга сроков внесения бралась доля нормативных актов, внесённых со сроком не более 60 дней, что соответствует требованиям Постановления Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» в актуальной редакции. При этом в качестве даты внесения рассматривалась дата создания записи об НПА в базе данных на региональном уровне.

Срок в 60 дней для представления документов был установлен в октябре 2014 года. В таблице 6 приведены сведения по 17 лучшим регионам.

Таблица 6. Рейтинг внесения МНПА

№ п/п	Код региона	Наименование региона	Рейтинг внесения МНПА
1	ru48	Липецкая область	99,4%
2	ru36	Воронежская область	96,8%
3	ru89	Ямало-Ненецкий автономный округ	96,8%
4	ru23	Краснодарский край	95,7%
5	ru27	Хабаровский край	92,6%
6	ru19	Республика Хакасия	92,3%
7	ru49	Магаданская область	92,0%
8	ru21	Чувашская Республика – Чувашия	91,4%
9	ru16	Республика Татарстан (Татарстан)	91,4%
10	ru20	Чеченская Республика	91,3%
11	ru53	Новгородская область	91,1%
12	ru02	Республика Алтай	90,7%
13	ru58	Пензенская область	90,0%
14	ru43	Кировская область	89,6%
15	ru65	Сахалинская область	88,7%
16	ru52	Нижегородская область	87,5%
17	ru73	Ульяновская область	87,3%

Рейтинг актуализации на федеральном уровне

Для построения рейтинга каждому региону в зависимости от количества дней, прошедших с момента предоставления последнего обновления, приписывалась числовая характеристика в диапазоне от 0,03 до 0,97. В таблице ниже приведены правила формирования рейтинга в зависимости от срока актуализации и распределения регионов по срокам реализации в марте 2016 и октябре 2017 года.

Таблица 7. Распределение регионов по срокам актуализации

№ п/п	Срок актуализации	Значение рейтинга	Количество регионов на 21.03.2016	Количество регионов на 18.10.2017
1	менее 3 дней	0,97	5	21
2	от 3 до 7 дней	0,9	35	30
3	от 7 до 15 дней	0,75	23	14
4	от 15 до 30	0,5	9	10
5	от 30 до 60	0,25	6	4
6	от 60 до 90	0,1	4	2
7	Свыше 90	0,03	3	4

Необходимо отметить, что регионы, имеющие высокие показатели по количеству актов и по срокам внесения нормативных правовых актов, как правило, имеют высокие показатели и по актуализации сведений на федеральном уровне.

По сравнению с 2016 годом можно отметить увеличение числа регионов, предоставляющих обновление в ежедневном режиме (до 3-х дней) и уменьшение средних сроков актуализации сведений на федеральном уровне.

Итоговый рейтинг ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов

Итоговый рейтинг ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов был сформирован как взвешенное среднее, подсчитанное по пяти приведённым выше отдельным рейтингам. В таблице ниже приведены веса данных рейтингов с кратким обоснованием весов.

№ п/п	Код	Наименование рейтинга	Вес	Примечание
1	Rnpa	Рейтинг внесения НПА	0,25	Базовый показатель, отражающий с учётом нормировки общий объём выполняемой работы
2	Rdop	Рейтинг внесения доп. сведений	0,05	Требования по внесению доп. сведений и экспертиз жестко не регламентированы (полномочия субъекта РФ). В то же время отсутствие экспертной и иной дополнительной информации снижает ценность регистра как официального правового ресурса
3	Rexp	Рейтинг экспертиз	0,1	В то же время отсутствие экспертной и иной дополнительной информации снижает ценность регистра как официального правового ресурса
4	Rvnes	Рейтинг сроков внесения	0,5	Актуальный показатель (требование введено)
5	Ract	Рейтинг актуализации	0,1	«Старый» показатель с небольшим разбросом

Результаты по 20 лучшим регионам представлены в таблице 8.

Таблица 8. Итоговый рейтинг для 20 лучших регионов

№ п/п	Код региона	Наименование региона	Итоговый рейтинг
1	ru89	Ямало-Ненецкий автономный округ	91,7%
2	ru83	Ненецкий автономный округ	82,6%
3	ru23	Краснодарский край	81,2%
4	ru36	Воронежская область	78,7%
5	ru58	Пензенская область	78,3%
6	ru94	Севастополь	76,5%
7	ru48	Липецкая область	76,4%
8	ru52	Нижегородская область	75,6%
9	ru65	Сахалинская область	75,0%
10	ru16	Республика Татарстан (Татарстан)	73,9%
11	ru47	Ленинградская область	72,9%
12	ru21	Чувашская Республика – Чувашия	69,7%
13	ru40	Калужская область	69,0%
14	ru54	Новосибирская область	69,0%
15	ru19	Республика Хакасия	68,9%
16	ru34	Волгоградская область	68,4%
17	ru53	Новгородская область	68,2%
18	ru86	Ханты-Мансийский автономный округ	67,6%
19	ru87	Чукотский автономный округ	66,9%
20	ru27	Хабаровский край	66,5%

Необходимо отметить, что в данном рейтинге на лидирующих позициях стабильно присутствуют такие регионы, как Липецкая, Воронежская, Пензенская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, Чувашская Республика, Сахалинская область, Краснодарский край. Среди регионов, существенно улучшивших позиции в 2017 году, можно отметить Республику Татарстан.

Необходимо отметить, что общий показатель по Российской Федерации в 2015–2016 годах составлял 57,5%, а в 2017 году – 67,5%. В то же время в качестве ориентира на ближайшие годы по России следует взять показатели лучших регионов на уровне 95%.

Необходимо отметить, что на первых позициях рейтинга оказались регионы, имеющие стабильные показатели по каждому из компонентов итогового рейтинга (Ямало-Ненецкий автономный округ, Краснодарский край, Воронежская область, Липецкая область, Пензенская область, Ханты-Мансийский автономный округ), а также ряд небольших регионов (Ненецкий автономный округ, Севастополь).

Заключение

Формирование базы данных федеральных регистров и государственных реестров осуществляется стабильно на уровне 1 млн актов в год. Вместе с тем, есть потенциал роста по сбору информации об актах, по дополнительным сведениям и по срокам внесения нормативных правовых актов.

Предложенный подход к оценке состояния ведения регистров может быть использован для реализации в системе средств аналитики и статистики, позволяющих оценивать состояние базы данных на федеральном и региональном уровне в интересах контроля состояния базы данных и мониторинга ведения регистров.

Галич Григорий Евгеньевич

заместитель начальника Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу

Пространство доверия как правовая и технологическая основа актуализации федеральных регистров и государственных реестров нормативных правовых актов Российской Федерации

Одной из основных задач по ведению федеральных регистров и государственных реестров является повышение актуальности, хранящейся в них информации. В настоящее время актуализация информации осуществляется территориальными органами Минюста России через занесение и загрузку сведений, обеспечивая передачу с регионального уровня на федеральный в течение нескольких дней.

Для обеспечения полной актуализации сведений, необходимо обеспечить одновременное внесение сведений об НПА как в региональную, так и в федеральную информационные системы. Такой подход позволит:

• изменить уровень автоматизации административных функций госслужащих;
• повысить уровень правового контроля компонент электронного документооборота;
• расширить и компьютеризировать диалог между федеральным и субъектовым уровнями государственной власти, органами местного самоуправления (МСУ);
• углубить юридическое взаимодействие органов государственной власти;
• увеличить возможности влияния органов государственной власти (ОГВ) федерального уровня на общественно-политические, экономические и другие тенденции в субъектах и муниципальных образованиях.

Решать эту задачу возможно через организацию пространства доверия между юридически значимыми системами электронного документооборота ОГВ федерального и субъектового уровней, подключая к нему и органы МСУ.

НПА является самостоятельным юридическим объектом и в электронном виде с точки зрения информационной безопасности представляет автономный объект защиты, для которого в пространстве доверия должны быть обеспечены целостность, доступность, конфиденциальность, сохранность на всех этапах его жизненного цикла.

Пространство доверия (ПД) – совокупность правовых, организационных и технических условий, согласованных органами государственной власти различных уровней с целью обеспечения доверия при государственном обмене данными и электронными документами между уполномоченными органами. Информационный обмен электронными документами между субъектами электронного взаимодействия, использующими разные механизмы защиты электронных документов, может обеспечиваться с использованием сервисов, предоставляемых оператором федеральной инфраструктуры документирования информации в электронном виде (например, НЦПИ), в том числе сервисов доверенной третьей стороны.

Основными целями ПД являются:

• формирование благоприятных и доверительных условий для осуществления государственного информационного взаимодействия, предусматривающего использование субъектами электронного взаимодействия имеющих юридическую силу электронных документов;
• повышение оперативности электронного взаимодействия;
• повышение эффективности функционирования государственных информационных систем;
• снижение затрат на обеспечение электронного взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с физическими и юридическими лицами.

Ключевыми задачами ПД являются:

• формирование общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде;
• обеспечение выполнения ОГВ общих согласованных требований к пространству доверия;
• принятие государственных (или ведомственных) стандартов, необходимых для функционирования и развития ПД.

В качестве свидетельств доверия при наличии действующих гарантий в системах электронного документооборота ОГВ в качестве свидетельств доверия могут быть использованы имеющиеся документы, подтверждающие заявленные свойства безопасности. В качестве таких свидетельств могут выступать:

• перечень реализованных исходных технических и организационных требований, на основании которых построена система защиты;
• положительные заключения о результатах проверки (аудита, контроля) этих требований с указанием сроков проведения контроля и очередных сроков проверки;
• сведения об используемых средствах безопасности, согласно заранее сформированному списку разрешенных применению средств и программных продуктов, наличие действующих сертификатов безопасности, сроки их действия;
• наличие действующих свидетельств аттестации объектов по требованиям безопасности, сроки их окончания;
• наличие соответствующих действующих лицензий (свидетельств по аккредитации) организаций на право обработки и хранения электронных документов, устанавливающих право на архивное хранение.

Информацию, относящуюся к свидетельствам доверия, наиболее целесообразным представляется присоединять к самому электронному документу, что позволяет в этом случае наиболее оперативно использовать эту информацию для подтверждения уровня доверия к нему. Такая информация может быть помещена в метаданные документа, обработанного в системе конкретного ОГВ, и корректироваться по мере перемещения документа из хранилища в хранилище, а также по мере изменения статуса самих свидетельств. При этом следует сократить избыточность информации, присоединяемой к документу, так как для признания свидетельства доверия легитимным следует иметь только его реквизиты и сроки действия. Это будет существенно уменьшать объем присоединяемых данных и в то же время дает возможность по имеющимся реквизитам обратиться при необходимости к централизованно хранящемуся в информационном ресурсе конкретного ОГВ первоисточнику.

Построение пространства доверия позволит реализовать принцип ввода информации в государственных информационных системах об НПА, включаемых в федеральные регистры и государственные реестры, а также о результатах правовой и антикоррупционной экспертиз НПА, только один раз уполномоченным на ввод такой информации ОГВ, а остальным ОГВ использовать эту информацию в соответствии со своими полномочиями. Появляется новая правовая и технологическая основа для совершенствования процесса нормотворчества.

Гершанов Дмитрий Владимирович

Заместитель министра – начальник управления законопроектных работ и ведения регистра министерства юстиции Новосибирской области

Совершенствование процедуры официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов

В настоящее время порядок официального опубликования нормативных правовых актов в Российской Федерации законодательно урегулирован. Наиболее важные положения нашли свое отражение в статье 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Не опубликованные официально нормативные правовые акты не влекут правовых последствий и не могут применяться при регулировании общественных правоотношений. При этом очень важное значение имеет момент вступления нормативного правового акта в силу, который самым непосредственным образом связан с установленным порядком его официального опубликования.

На федеральном уровне порядок официального опубликования урегулирован Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии с указанным Федеральным законом на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

При этом начиная с конца 2011 года все большее распространение и значение приобретает официальное опубликование нормативных правовых актов федерального уровня путем их размещения на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Данный источник официального опубликования зарекомендовал себя как наиболее оперативный и экономически целесообразный способ доведения информации до широкого круга граждан, обеспечивающий возможность из любого места и с любого устройства круглосуточно ознакомиться с текстами нормативных правовых актов в удобном и доступном формате.

Использование при этом новейших электронных систем имеет как свои плюсы, так и отдельные минусы, однако положительные стороны безусловно превалируют над отрицательными моментами.

К преимуществам электронного официального опубликования нормативных правовых актов можно отнести оперативность размещения, широкую круглосуточную доступность для неограниченного круга пользователей из любой точки планеты, низкие финансовые затраты на опубликование, возможность поиска любого нормативного правового акта в одном месте по различным поисковым алгоритмам, универсальный формат размещения информации. Правда, имеются и отдельные недостатки, такие, как обеспечение информационной безопасности и аутентичности размещаемых текстов, а также доступность для отдельных категорий граждан в зависимости от наличия доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Однако постоянное развитие информационных технологий позволяет говорить о возможности преодоления имеющихся негативных факторов и безусловном приоритете электронного официального опубликования.

Представляется, что все вышеуказанные аргументы послужили основанием для дальнейшего развития системы электронного официального опубликования нормативных правовых актов и на уровне субъектов Российской Федерации.

В соответствии с федеральным законодательством в субъектах Российской Федерации порядок опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов отнесен к предметам совместного ведения, и определяется федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установлено, что на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) могут быть размещены (опубликованы) законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 02.04.2014 № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)» установлено, что в соответствии с законами субъектов Российской Федерации законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации опубликовываются на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в течение 10 дней со дня их подписания, что является их официальным опубликованием.

В настоящее время все субъекты Российской Федерации осуществляют официальное опубликование нормативных правых актов на «Официальном интернет-портале правовой информации», что позволило в значительной степени упорядочить данную деятельность, повысить доступность принимаемых (издаваемых) актов и практически до нуля снизить операционные затраты на официальное опубликование.

Поскольку перспективы официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов на «Официальном интернет-портале правовой информации» оценить не представляется возможным, положительный опыт организации и реализации указанной модели официального опубликования нормативных правовых актов федерального и регионального уровней позволяет говорить о необходимости переноса аналогичной модели на муниципальный уровень с непосредственным участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако предлагаемая модель потребует внесения ряда изменений как в федеральное, так и в региональное законодательство, поскольку официальное опубликование десятков тысяч муниципальных нормативных правовых актов невозможно реализовать силами Федеральной службы охраны Российской Федерации, ответственной за размещение (опубликование) федеральных и региональных нормативных правовых актов.

При этом принципиально важным моментом в случае реализации предлагаемой модели видится обеспечение универсальности технических требований к форматам размещаемых данных в целях дальнейшей интеграции цифровых массивов.

Итак, в целях реализации модели официального опубликования муниципальных нормативных правых актов, аналогичной действующей в отношении федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предлагается следующий алгоритм действий.

1 этап

Внесение изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающего установление порядка официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Кроме того, аналогично положениям, действующим в Указе Президента Российской Федерации от 02.04.2014 № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)» возможно в случае необходимости предусмотреть положения, устанавливающие ответственность главы муниципального образования за правильностью и своевременностью официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, а также за соблюдением предусмотренных технических требований.

Предлагаемые изменения позволят организовать процесс официального опубликования муниципальных правовых актов в зависимости от особенностей конкретного субъекта Российской Федерации и его технических возможностей любым из трех альтернативных способов:

• а) приоритетный – закрепление в законе субъекта Российской Федерации порядка, в том числе источника официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, для всех муниципальных образований на территории субъекта с возможностью дополнительного правового регулирования отдельных процессуальных моментов в подзаконном нормативном правовом акте;
• б) альтернативный – отнесение полномочий по установлению порядка, в том числе источника официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, представительному органу муниципального образования в уставе муниципального образования;
• в) комбинированный – частичное закрепление в законе субъекта Российской Федерации порядка, в том числе источника официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов.

2 этап (при реализации приоритетного или комбинированного варианта)

Принятие закона субъекта Российской Федерации или внесение соответствующих изменений в законодательство субъекта Российской Федерации в части установления порядка официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов с одновременным созданием сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (в случае его отсутствия) и регистрация его в качестве средства массовой информации (при наличии необходимости официального опубликования на указанном сайте иной официальной информации в установленных федеральным законодательством случаях). При наличии официального сайта субъекта Российской Федерации и технической возможности целесообразно создание отдельной области на сайте для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов.

При разработке изменений в законодательство субъекта Российской Федерации необходимо дополнительно рассмотреть необходимость установления административной ответственности главы муниципального образования и (или) ответственных должностных лиц за нарушение установленных этим законодательством требований.

Параллельно определяется уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и осуществляется проработка технических требований к формату предоставляемых данных, используемому программному обеспечению, расчет финансовых и трудовых затрат.

В целях обеспечения универсальности используемых форматов и дальнейшей возможной аккумуляции всего массива данных на федеральном уровне необходимо предусмотреть единый с федеральным технический стандарт к формату данных. В качестве такового должны выступить разработанные Федеральной службой охраны Российской Федерации технические требования в отношении направляемых для официального опубликования на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)» федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3 этап

Осуществление настройки защищенных каналов передачи информации между органами местного самоуправления муниципальных образований и уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в целях обеспечения аутентичности направляемых для официального опубликования текстов муниципальных нормативных правовых актов. Определяются ответственные должностные лица из числа государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, необходимо структурирование размещаемой на сайте информации и разработка системы логического поиска по наименованию муниципального образования, принявшему (издавшему) муниципальный нормативный правовой акт, органу (должностному лицу), наименованию, датам и иным реквизитам, а также отдельным словам в тексте.

4 этап

Разработка программного продукта, позволяющего муниципальным образованиям формировать тексты проектов муниципальных нормативных правовых актов в единообразном формате с соблюдением установленных требований юридико-технического оформления и последующим направлением в автоматизированном режиме для официального опубликования.

5 этап (перспективный)

Унификация форматов предоставляемой информации для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов и используемых при ведении федерального регистра муниципальных нормативных правых актов. Реализация данного мероприятия позволит исключить необходимость дополнительного направления органами местного самоуправления копий муниципальных нормативных правовых актов в субъект Российской Федерации для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов, поскольку наполнение регистра можно будет осуществлять посредством выборки муниципальных нормативных правовых актов с сайта, являющегося источником официального опубликования.

В качестве вывода можно констатировать, что сложившийся порядок официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, в том числе его законодательное регулирование, устарел и требует реформирования. В современных условиях развития цифровых технологий наиболее адекватным и перспективным способом доведения правовой информации до неограниченного круга потребителей вне зависимости от их территориального расположения является использование электронных источников распространения информации. Реализация предлагаемых этапов реформирования процедуры официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов позволит существенно оптимизировать процесс официального опубликования, ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, радикально сократить финансовые и трудовые затраты местных бюджетов, и в конечном итоге обеспечить единство правового пространства на качественно ином уровне.

Гониашвили Илия Георгиевич

начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Чувашской Республике

Лашманов Виктор Игоревич

ведущий специалист-эксперт отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Чувашской Республике

Актуальные проблемы ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации только в электронном виде

В связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 26 декабря 2016 г. № 707 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 14 марта 2017 г. № 292 «О внесении изменений в Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказа Минюста России от 31 марта 2017 г. № 50 «Об утверждении Требований к форматам копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и сведений об источниках их официального опубликования, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации в электронном виде для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказа Минюста России от 01 июня 2017 г. № 95 «О внесении изменений в некоторые приказы Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и предоставления сведений, содержащихся в нем», территориальные органы Минюста России с начала 2017 г. осуществляют переход на ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее – Федеральный регистр) только в электронном виде без бумажных носителей и межведомственный электронный документооборот с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части направления копий нормативных правовых актов и сведений об источниках их официального опубликования в электронном виде.

Безусловно, территориальные органы Минюста России позитивно восприняли данные изменения в части отмены ведения Федерального регистра на бумажных носителях, поскольку отказ от него предполагал сокращение трудозатрат и времени в целом на ведение Федерального регистра.

Вместе с тем, в связи с нововведением в порядок организации ведения Федерального регистра, в соответствии с которым в Федеральный регистр необходимо вносить также образы актов в .pdf формате, потребовалась передача базы данных Федерального регистра в защищенную сеть ФБУ НЦПИ при Минюсте России (далее – НЦПИ), что в итоге не способствовало оптимизации деятельности территориальных органов Минюста России, поскольку территориальные органы столкнулись с определенными проблемами и трудностями, а также увеличением временных затрат на ведение Федерального регистра в электронном виде.

Так, территориальные органы Минюста России, в том числе и Управление Минюста России по Чувашской Республике, столкнулись с проблемами при переходе в защищенную сеть НЦПИ (переход длился около месяца, при этом внесение в Федеральный регистр было невозможно) и при дальнейшем функционировании программы (невозможность работы в течение целого дня и зависание программы; зависание программы характерно и на данный момент).

Одной из проблем являются значительные трудозатраты, трудности с постоянным переносом поступающих актов к сотрудникам через систему СЭД-Дело на флэш-накопитель для дальнейшей загрузки указанных актов на другое рабочее место, находящееся в защищенной сети НЦПИ, и последующего внесения в Федеральный регистр, в том числе в связи с чрезмерной закрытостью сети НЦПИ, что не позволяет работать одновременно с Федеральным регистром и сетью Управления.

В связи с этим считаем необходимым рассмотреть вопрос решения данной проблемы, приняв меры, которые бы позволили работать с Федеральным регистром и актами, находящимися в СЭД-Дело, без использования флэш-накопителя.

Следует отметить, что переход на ведение Федерального регистра в защищенной сети НЦПИ потребовал значительных материальных затрат на закупку дополнительных системных блоков с комплектующими, флэш-накопителей и кабелей, поскольку имеющиеся компьютеры необходимы сотрудникам для работы в СЭД-Дело, справочных правовых системах, информационно-телекоммуникационной сети Интернет и т. д.

Также одной из наиболее серьезных проблем видится жесткая централизация управления базой данных Федерального регистра. До перехода система была отлаженной и саморегулируемой – большинство текущих вопросов можно было решить самостоятельно внутри территориального органа Минюста России. Так, периодические дополнения в рабочем порядке новых источников официального опубликования уставов муниципальных образований, наименований органов государственной власти субъектов Российской Федерации, снятие блокировок у пользователей, передача прав доступа к работе с Федеральным регистром новым пользователям легко осуществлялись самостоятельно сотрудниками территориальных органов Минюста России без постоянного вмешательства сотрудников НЦПИ.

Однако администраторские права территориальных органов Минюста России после перехода на ведение Федерального регистра в защищенной сети НЦПИ были изъяты полностью и переданы НЦПИ.

В этой связи даже незначительные проблемы, которые раньше могли решаться в кратчайший срок, в настоящее время решаются зачастую медленно либо не решаются вовсе, поскольку необходимо связываться со службой поддержки НЦПИ, специалисты которой часто недоступны (заняты), что в итоге негативно влияет на скорость и качество ведения Федерального регистра.

В целях надлежащей организации ведения Федерального регистра полагаем необходимым рассмотреть возможность обратной передачи территориальным органам Минюста России части администраторских прав в областях, где происходят частые изменения, например, при добавлении источников официального опубликования уставов муниципальных образований и наименований органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В случае невозможности передачи указанных прав наиболее рациональным выходом видится оптимизация связи со службой поддержки НЦПИ путем введения внутреннего «мессенджера», поскольку на данный момент крайне сложно до нее дозвониться. Также указанная мера позволила бы сократить расходы территориальных органов Минюста России на телефонную связь, которая на данный момент используется часто.

Отдельно отмечаем, что введение некоего регламента взаимодействия со службой поддержки НЦПИ, а именно установление сроков, процедур, алгоритмов работы, ведение контроля за исполнением запросов территориальных органов Минюста России позволило бы оптимизировать и ускорить процесс решения проблем, возникающих в ходе работы с Федеральным регистром.

Кроме того, при работе с Федеральным регистром возникают следующие проблемы:

1. Многие образы актов в .pdf-формате не загружаются в базу данных Федерального регистра, несмотря на соблюдение установленных к ним требований. Так, система отказывается принимать файлы актов с большим количеством таблиц в них либо по непонятным причинам.
2. Образы некоторых актов в .pdf-формате не отображаются в АРМ Аналитика после их успешной загрузки в базу данных Федерального регистра. Система показывает ошибку при попытке их просмотреть в АРМ Аналитика.
3. При проставлении ссылок на федеральное законодательство невозможен поиск по виду документа, поскольку соответствующее поле поиска пусто и не содержит ни одного вида документа.
4. Невозможность поиска актов по части слова в наименовании, независимо от используемого числа и падежа (по аналогии с информационно-правовыми системами «Гарант» и «Консультант плюс»).

Также следует признать, что полностью работа территориальных органов Минюста России без бумажных копий актов все же невозможна, поскольку акты в зависимости от объема и сложности приходится распечатывать, во-первых, при внесении их в Федеральный регистр в целях недопущения ошибок при актуализации актов, во-вторых, при проведении правовых экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам в целях их качественного проведения.

Помимо изложенного, в целях совершенствования работы программного обеспечения и деятельности территориальных органов Минюста России предлагаем:

1. Предусмотреть возможность самостоятельного удаления пользователями ошибочно загруженного образа акта без обращения в службу технической поддержки НЦПИ.
2. Предусмотреть возможность поиска и формирование списка актов, у которых отсутствуют образы, по аналогии с уже имеющейся возможностью поиска загруженных образов, что актуально при переводе текстов актов, содержащихся в архивном фонде Федерального регистра, в электронный вид.
3. В связи с изменением установленного Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» 7-дневного срока направления копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации для внесения в Федеральный регистр после их принятия на 7-дневный срок после дня первого официального опубликования указанных актов и в целях автоматического контроля и учета актов, которые поступают в нарушение данного срока, раздел «Статистика» АРМ Аналитика дополнить параметром «нарушение срока поступления».
4. В целях обеспечения корректного внесения информации в Федеральный регистр предусмотреть при внесении акта автоматическое проставление статуса соответствия «Не требует юридической экспертизы» при указании типа акта как «Изменяющий» в его карточке.
5. В целях учета повторных экспертиз дополнить Федеральный регистр параметром для поиска экспертных заключений на основании поступления на экспертизу.
6. Учитывая отсутствие необходимости ведения архивного фонда Федерального регистра в документальном виде и во избежание трудозатрат, а также в связи с отсутствием целесообразности хранения «положительных» экспертных заключений о соответствии правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству на бумажных носителях, предлагаем рассмотреть возможность перехода на составление и подписание указанных экспертных заключений лишь в электронном виде с использованием системы СЭД-Дело с последующим включением их в Федеральный регистр.
7. Кроме того, требует дополнительного обсуждения и урегулирования порядок хранения (обработки) поступающих в электронном виде актов, носящих ненормативный характер и не подлежащих включению в Федеральный регистр (хранение в системе Дело-web либо на бумажном носителе с распечаткой и формированием отдельного номенклатурного дела), поскольку до ведения Федерального регистра только в электронном виде поступающие на бумажных носителях акты, носящие ненормативный характер и не подлежащие включению в Федеральный регистр, после их оценки на нормативность в территориальных органах Минюста России подшивались в отдельное номенклатурное дело.
8. Учитывая допускаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельные нарушения и недостатки порядка направления копий нормативных правовых актов в электронном виде (нарушение разрешения электронного образа, формата, ориентации, масштабирования, оттенка электронного образа, представление нормативных правовых актов только в формате .pdf либо только в формате .doc, представление в одном образе нескольких актов или совместно с сопроводительным письмом либо, наоборот, части одного акта несколькими образами), дополнительно обсудить механизм взаимодействия территориальных органов Минюста России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае выявления указанных нарушений и выработать единые подходы.

Очевидно, что некоторые указанные технические нарушения и недостатки в настоящее время решаются самостоятельно сотрудниками территориальных органов Минюста России в целях оперативного внесения актов в Федеральный регистр.

Вместе с тем, другая часть указанных нарушений требует взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рабочем порядке либо через официальную переписку с запросом об устранения недостатков, что в отдельных случаях может привести к нарушениям сроков актуализации Федерального регистра.

То есть возникают различные вопросы, считать ли нарушением сроков представление актов, если акт представлен только в одном формате, соответствующем установленным требованиям и т. д. При этом следует отметить, что в вышеназванных случаях нарушаются требования, установленные приказом Минюста России.

В этой связи предлагаем также рассмотреть возможность и целесообразность дополнения раздела № 2 формы статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации № 1 «Сведения о деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» графой «Количество НПА, поступивших в отчетном периоде с нарушением порядка (требований)» в целях обобщения практики регионов и их оценки, а также возможного стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к качественной работе.

Таким образом, можно сделать вывод, что территориальными органами Минюста России продолжается работа по качественному и своевременному ведению Федерального регистра с отдельными трудностями и проблемами.

Представляется, что решение вышеуказанных задач (проблем) совместно со всеми заинтересованными органами позволило бы осуществлять более эффективное и качественное ведение Федерального регистра и беспрерывное (бесперебойное) его функционирование. В связи с этим просим Минюст России и НЦПИ обратить внимание на вышеуказанные проблемы и предложения.

Зубок Павел Константинович

Начальник отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Калужской области

Федеральный регистр нормативных правовых актов Калужской области: практика ведения и актуальные проблемы

1. Практика ведения федерального регистра нормативных правовых актов Калужской области с учетом изменений порядка его ведения, произошедших в 2016–2017 гг.

Деятельность Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Калужской области (далее – Управление) по ведению федерального регистра нормативных правовых актов Калужской области в рамках обеспечения единства правового пространства Российской Федерации на территории Калужской области неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение информации о принимаемых органами государственной власти Калужской области нормативных правовых актах.

Порядок ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации определяется Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (далее – Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации), приказом Минюста России от 20.08.2013 № 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

Данный порядок предполагал ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в электронном виде с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации (далее – ПС НПА ЕСИТО), а также формирование архивного фонда федерального регистра.

В 2016 году Указом Президента Российской Федерации от 26.12.2016 № 707 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» внесены изменения в Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», в соответствии с которыми копии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в электронном виде, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

С принятием указанного нормативного правового акта положено начало перехода на ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации исключительно в электронном виде.

Заменой бумажного носителя копии нормативного правового акта стал ее электронный образ в формате .pdf.

До внесения изменений в Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и принятия приказа Минюста России, определяющих порядок направления копий нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в электронном виде для включения в федеральный регистр, а также требования к форматам электронных документов, Управлением проведены следующие мероприятия.

При содействии ФБУ НЦПИ при Минюсте России создан специализированный электронный адрес Управления для направления копий указанных документов.

В адрес органов государственной власти Калужской области были направлены информационные письма с указанием специализированного электронного адреса, а также с разъяснением требований к копиям указанных документов в электронном виде.

Изменение порядка направления копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в Минюст России через его территориальные органы повлекло необходимость в феврале 2017 г. перевода базы данных Управления в центр обработки данных Минюста России, расположенный в ФБУ НЦПИ при Минюсте России.

В локальном сетевом хранилище Управления создан специальный раздел для хранения копий нормативных правовых актов Калужской области в электронном виде.

На данном этапе существовал ряд проблем с направлением копий нормативных правовых актов Калужской области в электронном виде, связанных как с техническим аспектом указанной деятельности, так и своевременностью представлением данных документов, направлением копий нормативных актов на бумажном носителе или в электронном виде в формате .jpg.

В указанный период специалистами отдела по вопросам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления (далее – отдел законодательства) велась непрерывная работа с представителями органов исполнительной власти Калужской области, ответственными за направление копий нормативных актов в адрес Управления, связанная с разъяснением порядка направления копий нормативных правовых актов Калужской области в электронном виде для включения в федеральный регистр.

С принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 14.03.2017 № 292 «О внесении изменений в Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» и приказа Минюста России от 31.03.2017 № 50 «Об утверждении Требований к форматам копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и сведений об источниках их официального опубликования, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации в электронном виде для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (далее – приказ Минюста России от 31.03.2017 № 50) окончательно сформировался порядок направления копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в электронном виде для включения в федеральный регистр, а также утверждены требования к форматам копий указанных документов.

Так, в соответствии с приказом Минюста России от 31.03.2017 № 50 высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) обеспечивают направление в Министерство юстиции Российской Федерации через его территориальные органы в электронном виде:

1. копии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации:
   • в формате .pdf (в одном файле, который должен содержать только нераспознанный электронный образ нормативного правового акта субъекта Российской Федерации на бумажном носителе с разрешением не более 300 dpi);
   • в виде текста в одном из следующих форматов: .doc, .docx, .odt, .rtf;
2. сведений об источниках официального опубликования нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в виде текста в одном из следующих форматов: .doc, .docx, .odt, .rtf.

В связи с принятием указанных нормативных правовых актов Управлением в адрес органов государственной власти Калужской области были направлены информационные письма с разъяснением порядка направления копий нормативных актов в электронном виде и требованиями к их форматам.

В период с мая по июль 2017 года на специализированный адрес Управления поступило 374 файла, содержащие образы нормативных правовых актов Калужской области в формате .pdf.

Направление копий нормативных правовых актов Калужской области в электронном виде на специализированный электронный адрес в соответствии с требованиями приказа Минюста России от 31.03.2017 № 50 единым электронным письмом не осуществлялось в связи с разделением в органах исполнительной власти Калужской области обязанностей по подготовке нормативных правовых актов. Например, копии постановлений Правительства Калужской области направлялись в формате .pdf после подписания, регистрации и официально опубликования единым архивом, содержащем в себе до 20 образов, в то время как непосредственная разработка постановлений осуществлялась специалистами профильных министерств, которые впоследствии направляли копии данных документов в виде текста в формате .doc. Сведения об источниках их официального опубликования направлялись в виде реестра опубликованных актов.

Таким образом, на специализированный электронный адрес Управления поступал большой объем информации, что повлекло возникновение дополнительной нагрузки на специалистов отдела законодательства в части ее сбора, анализа и включения в федеральный регистр.

В соответствии с письмом Заместителя Министра юстиции Российской Федерации М.Л. Гальперина от 21.04.2017 № 08/47974-МГ в июле 2017 г. при содействии администрации Губернатора Калужской области Управление интегрировано в Единую систему автоматизированного электронного документооборота Калужской области «САДКО» (далее – система «САДКО»).

Интеграция Управления в систему межведомственного электронного документооборота Калужской области позволила разрешить целый ряд проблем, связанных с направлением копий нормативных правовых актов Калужской области в электронном виде для включения в федеральный регистр.

Система «САДКО» строится на привязке к адресам (фамилиям и должностям) субъектов системы, что позволяет идентифицировать конкретное должностное лицо, ответственное за направление копий нормативных актов и оперативно организовать обратную связь с данным должностным лицом.

Указанная система позволяет оперативно осуществлять обмен информацией по вопросам нормативных актов Калужской области и их проектов (в том числе, направление копий экспертных заключений, получения ответов по экспертным заключениям Управления, получение и направление писем по организации рабочих встреч по обсуждению проектов нормативных правовых актов Калужской области и др.).

Использование системы «САДКО» обеспечивает своевременность направления копий нормативных правовых актов Калужской области для включения в федеральный регистр.

Одновременно с использованием системы «САДКО» Управлением осуществляется также использование специализированного электронного адреса, в случае невозможности по техническим причинам направления копий нормативных правовых актов Калужской области по данной системе.

Таким образом, с июля по октябрь 2017 г. по системе «САДКО» в Управление поступило более трехсот электронных образов нормативных правовых актов Калужской области в формате .pdf.

Для обеспечения учета копий нормативных правовых актов Калужской области в электронном виде, представленных для включения в федеральный регистр, и предотвращения дублирования нормативных актов в ПС НПА ЕСИТО в Управлении заведен журнал учета поступивших нормативных актов, в который распечатываются и включаются первые листы нормативных правовых актов, на которых проставляется штамп регистрации входящей корреспонденции и дата поступления.

В сентябре 2017 г. с обновлением версии ПС НПА ЕСИТО появилась возможность прикрепления в программном обеспечении образа нормативного правого акта. Однако по целому ряду документов возникают проблемы с прикреплением образов.

1. Невозможно прикрепить образ, содержащий альбомные страницы. Их перевод в книжный формат производится специалистами отдела законодательства вручную при помощи дополнительного программного обеспечения (во многом эта проблема существует в нормативных актах, содержащих таблицы – государственные программы, акты бюджетного законодательства и т. д.). В этом случае при прикреплении образа документа возникает ошибка: «Размер файла не соответствует заданному стандарту».
2. Образ документа содержит распознанный текст.
3. В соответствии с требованиями приказа Минюста России от 31.03.2017 № 50 разрешение сканирования документа не должно превышать 300 dpi, однако при прикреплении ряда образов возникает ошибка: «Параметры разрешения не соблюдены». Проверить разрешение электронного документа до прикрепления в программном обеспечении ПС НПА ЕСИТО не представляется возможным.

В целях устранения указанных проблем отделом законодательства проводится работа совместно с представителями администрации Губернатора Калужской области, связанная с выработкой методических рекомендаций для органов исполнительной власти Калужской области по сканированию нормативных правовых актов Калужской области с соблюдением требований приказа Минюста России от 31.03.2017 № 50. Специалистами органов исполнительной власти Калужской области для сканирования документов используется различное программное обеспечение.

В большей своей массе программное обеспечение, предназначенное для сканирования документов, нацелено на распознание текста для дальнейшего его использования.

Например, программное обеспечение, прилагаемое к оборудованию, автоматически при сканировании в виде текста или в виде фотографии производит распознание текста. Отменить данную функцию при настройке параметров сканирования не представляется возможным.

Таким образом, существует необходимость выработки единых методических рекомендаций по сканированию копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, для обеспечения возможности прикрепления образов документов при использовании программного обеспечения ПС НПА ЕСИТО.

Учитывая, что заменой бумажного носителя копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является их электронный образ в формате .pdf, невозможность прикрепления образов документов в ПС НПА ЕСИТО может повлиять на реализацию конституционного права граждан на получение информации о принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актах.

Переход на ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации исключительно в электронном виде требует также перевода архивного фонда федерального регистра в электронный вид. Ведение архивного фонда федерального регистра нормативных правовых актов Калужской области в Управлении прекращено в апреле 2017 г.

На данный момент в архивном фонде содержится более четырех тысяч действующих нормативных правовых актов (без учета актов о внесении в них изменений). Указанное обстоятельство также влечет необходимость выработки методических рекомендаций по сканированию данных документов, включая рекомендации по использованию конкретного программного обеспечения.

В связи с переходом на ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации исключительно в электронном виде, одним из важнейших направлений деятельности территориальных органов Минюста России является обеспечение актуальности федерального регистра.

Управлением ежеквартально проводилась сверка нормативных правовых актов Калужской области, включенных в федеральный регистр, с количеством актов, опубликованных в источниках официального опубликования нормативных правовых актов Калужской области.

Направление копий нормативных правовых актов Калужской области (законов Калужской области, постановлений Правительства Калужской области, постановлений Губернатора Калужской области) в Управление для включения в федеральный регистр осуществляется администрацией Губернатора Калужской области. Направление копий нормативных правовых актов иных органов исполнительной власти Калужской области осуществляется каждым органом самостоятельно.

В рамках реализации пункта 19.11. решения Коллегии Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21.03.2017 № 40, Управлением в адрес администрации Губернатора Калужской области направлен проект дополнительного соглашения, устанавливающего обязанность Правительства Калужской области по направлению перечней принятых органами государственной власти Калужской области нормативных правовых актов. Также для проведения сверки принятых нормативных актов органами государственной власти Калужской области с количеством нормативных актов, включенных в федеральный регистр, Управлением запрошены и получены перечни принятых законов Калужской области с 01.01.2010 по 30.06.2017, и нормативных правовых актов Калужской области, принятых органами исполнительной власти с 01.01.2017.

Таким образом, указанные изменения порядка ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации являются важным этапом информатизации деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Направление копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в Минюст России через его территориальные органы исключительно в электронном виде существенно ускоряет процесс включения актов в федеральный регистр, что положительным образом сказывается на его актуальности и наполняемости.

2. Актуальные проблемы государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Калужской области

Устав муниципального образования – это основной правовой документ муниципального образования, действующий на определенной территории и содержащий основные принципы организации муниципального образования, который определяет с учетом исторических и иных местных традиций границы и состав территорий муниципального образования, вопросы местного значения, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Занимая главное место среди муниципальных правовых актов, устав муниципального образования является документом комплексного нормативного характера. Он призван детализировать и конкретизировать организационно-правовой статус соответствующего муниципального образования.

Именно устав муниципального образования выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства, законодательства субъекта Российской Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований.

В соответствии с уставом принимаются иные муниципальные правовые акты и осуществляется деятельность органов местного самоуправления.

Важнейшим этапом развития реформы местного самоуправления в Российской Федерации являлось принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым заложены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. С принятием указанного Федерального закона связано дальнейшее формирование системы местного самоуправления в России. В Калужской области большинство уставов муниципальных образований приняты в период 2005–2009 гг. Этим обусловлен тот факт, что деятельность Управления в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в них в дальнейший период в большинстве случаев сводилась к регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Так, в 2014 году на государственную регистрацию поступило 228 муниципальных правовых актов, зарегистрировано 227 муниципальных правовых актов, решения об отказе в государственной регистрации не принимались.

В 2015 году на государственную регистрацию поступило 380 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, зарегистрировано 353 муниципальных правовых акта (2 устава, 351 акт), принято решение об отказе в государственной регистрации в отношении 3 муниципальных правовых актов.

В 2016 году на государственную регистрацию поступило 228 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, зарегистрировано 216 муниципальных правовых актов, решения об отказе в государственной регистрации не принимались.

За текущий период в 2017 году на государственную регистрацию поступило 177 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, из которых 157 муниципальных правовых актов зарегистрировано.

Таким образом, за период 2014–2017 гг. решения об отказе в государственной регистрации Управлением принято в отношении 3 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, что обусловлено проведением Управлением работы по разработке проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в них, проведением экспертизы муниципальных правовых актов на стадии их разработки в целях предупреждения противоречий Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Калужской области, коррупциогенных факторов, а также активизацией деятельности органов местного самоуправления по направлению проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав на проверку и согласование в Управление.

В целях недопущения наличия в уставах муниципальных образований Калужской области коррупциогенных факторов Управлением на постоянной основе проводится следующая работа.

Участие Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления осуществляется в форме разработки проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (включая типовые проекты), организации рабочих встреч по разработке и рассмотрению проектов уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, а также проведение экспертизы проектов указанных актов.

Так, в 2014 году Управлением рассмотрено 29 проектов, в 2015 – 62, в 2016 – 54, по состоянию на 01.09.2017 – 33.

Специалистами отдела законодательства осуществляется постоянное взаимодействие с представителями органов местного самоуправления по вопросам государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Представители органов местного самоуправления ежедневно по телефону получают консультации по вопросам государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, а также по вопросам изменений федерального и регионального законодательства, влекущих необходимость внесения изменений в уставы муниципальных образований.

Специалистами отдела законодательства организуются и проводятся на постоянной основе рабочие встречи с представителями органов местного самоуправления по разработке и рассмотрению проектов уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

Количество проектов, рассмотренных рабочими совещаниями по разработке проектов уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы в 2014 году составило 75 проектов, в 2015 г. – 32, в 2016 г. – 52, по состоянию на 01.09.2017 – 31.

Другой важной формой участия Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления является самостоятельная разработка проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

Ранее (в период до 2014 года) Управлением разрабатывались типовые проекты уставов муниципальных образований, которые размещались на официальном интернет-сайте Управления http://to40.minjust.ru (далее – официальный сайт Управления).

В настоящее время работа по разработке проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы проводится Управлением индивидуально с каждым муниципальным образованием.

Так, Управлением в 2014 году самостоятельно разработаны: 1 проект устава муниципального образования и 57 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, в 2015 – 24 проекта о внесении изменений, в 2016 – 26 проектов о внесении изменений, в 2017 – 8 проектов о внесении изменений.

В целях реализации государственной политики в сфере реформирования и развития системы местного самоуправления в Калужской области, единообразного применения законодательства Российской Федерации и Калужской области, эффективного взаимодействия с органами местного самоуправления в сфере обеспечения единства правового пространства Российской Федерации на территории Калужской области при государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы Управлением заключено соглашении о взаимодействии в сфере юстиции с Советом (Ассоциацией) муниципальных образований Калужской области (24.09.2008).

В рамках повышения качества муниципального нормотворчества Управлением совместно с Советом (Ассоциацией) муниципальных образований Калужской области ежегодно проводится семинар на тему: «Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы» с участием представителей органов местного самоуправления, на которых рассматриваются вопросы государственной регистрации названных актов, а также вопросы изменения федерального и регионального законодательства, влекущего необходимость внесения изменений в уставы, а также актуальные вопросы государственной регистрации.

Для снижения количества решений об отказе в государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы на официальном интернет-сайте Управления размещена также правовая и методическая информация по вопросам государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов и типичные нарушения, выявленные в ходе проверки уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, анализ отказов в государственной регистрации муниципальных правовых актов.

Таким образом, деятельность территориальных органов Минюста России по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы является неотъемлемой частью обеспечения единства правового пространства Российской Федерации и системы противодействия коррупции на территории Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в настоящее время существует проблема актуализации уставов муниципальных образований Калужской области в соответствии с федеральным законодательством. Данная проблема в большей степени касается приведения в соответствие с федеральным и региональным законодательством уставов городских и сельских поселений.

Причинами возникновения указанной проблемы являются: недостаточный уровень правовой квалификации специалистов органов местного самоуправления сельских поселений, отсутствие специалистов, что не позволяет своевременно отслеживать изменения федерального законодательства, влекущие необходимость внесения изменений в уставы муниципальных образований.

В целях разрешения данной проблемы Управлением совместно с прокуратурой Калужской области, администрацией Губернатора Калужской области, специалистами администраций муниципальных районов осуществляется взаимодействие, направленное на активизацию в муниципальных образованиях Калужской области работы по приведению уставов в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

Управлением осуществляется постоянная практическая помощь по разработке проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы специалистам администраций сельских поселений, где оказание данной помощи на уровне муниципального района по тем или иным причинам не осуществляется.

В то же время, на территории Калужской области в ряде муниципальных районов специалистами районных администраций организована постоянная практическая и методическая помощь специалистам администраций сельских поселений по разработке проектов указанных правовых актов.

В качестве положительных примеров организации указанной деятельности можно отметить работу специалистов администраций следующих муниципальных районов Калужской области: Хвастовичского, Сухиничского, Тарусского, Мосальского и других районов.

Коваленко Евгений Иосифович

Директор Национального центра правовой информации Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент

Электронное взаимодействие в процессах формирования государственных информационно-правовых ресурсов Республики Беларусь

Многие страны, к числу которых относится и Республика Беларусь, вплотную подошли к необходимости преобразования количественных изменений в области информатизации государственных органов и организаций в качественно новый уровень.

Конечной целью подобных изменений должно стать внедрение концепта электронного государства, в рамках которого в полной мере будут использованы возможности информационных технологий в государственном управлении. Это станет возможным при разработке и последовательном использовании на уровне G2G единых стандартов электронного взаимодействия между всеми субъектами государства, а также при проведении организационных и правовых мероприятий для исключения ведомственной разобщенности ресурсов, технологий и информационных систем.

Осуществляемая в Республике Беларусь информатизация государственного аппарата имеет неоднородный характер и реализуется на трех уровнях:

• ведомственном (информатизация по отраслевому признаку – внедрение информационных технологий в рамках деятельности государственного органа (системы органов) или соответствующего направления деятельности (формирование информационных ресурсов и автоматизация выполняемых функций, создание и развитие собственных ведомственных или отраслевых автоматизированных информационных систем (далее – АИС));
• межведомственном (информатизация, направленная на внедрение информационных технологий в деятельность сформированной государственной системы органов (организаций) по реализации государственных функций, требующих участия государственных органов и организаций различного подчинения (примером служит государственная система правовой информации Республики Беларусь (далее – ГСПИ), функционирование и развитие которой обеспечивается Национальным центром правовой информации Республики Беларусь (далее – Центр, НЦПИ));
• республиканском (создание общереспубликанских информационных ресурсов и информационно-коммуникационной инфраструктуры (далее – ИКИ), на основе которой осуществляется взаимодействие всех государственных органов и организаций).

В последние годы с достаточно высокой степенью интенсивности реализуются проекты информатизации республиканского уровня, направленные на выстраивание электронного взаимодействия между государственными органами и организациями (G2G).

Сформирована необходимая нормативная правовая база. Осуществляется создание и развитие комплекса информационных ресурсов (базовых, республиканских и территориальных) и информационных систем. Завершен переход государственных органов и организаций на электронный документооборот [1]. Практически создан базовый комплекс электронного правительства (государственная система оказания электронных услуг), в который входят такие компоненты, как общегосударственная автоматизированная информационная система (далее – ОАИС), система межведомственного электронного документооборота (СМДО), Государственная система управления открытыми ключами проверки электронной цифровой подписи, единое расчетное информационное пространство и другие [2]. На программной основе определены дальнейшие векторы развития информационного общества в Республике Беларусь [3].

Вся совокупность проводимых мероприятий направлена на формирование единой ИКИ, обеспечивающей интеграцию на основе ОАИС государственных информационных ресурсов, информационное взаимодействие и доступ в установленном порядке субъектов информационных отношений к информации, содержащейся в этих ресурсах [4]. Фактически ИКИ республиканского уровня призвана исполнять роль транспортной электронной системы с платформой, предоставляющей доступ к информационным ресурсам различных государственных органов.

Очевидно, что для решения существующих проблем в построении единой системы электронного взаимодействия государственных органов и организаций предстоит проделать еще очень большую работу. Необходимо сформировать принципы и разработать теоретические положения о порядке и особенностях взаимодействия информационных систем государственных органов и межведомственных систем с ОАИС. Определению подлежат и точки сопряжения с ОАИС ведомственных и межведомственных систем, которые зачастую уже имеют выстроенную внутреннюю архитектуру и законодательно урегулированные основы функционирования.

Основополагающим является то, что формирование единой системы должно осуществить перевод выполняемых в настоящее время различными органами государственных задач и функций в цифровой формат для эффективного управления информационным обществом. В таком разрезе само электронное взаимодействие выступает лишь средством, основой для эффективной перестройки процессов, их автоматизации и оптимизации.

В связи с этим действительно востребованным является изучение опыта построения ведомственных и межведомственных автоматизированных систем для эффективного распределения усилий органов в решении конкретных задач, снижения нагрузки за счет ухода от дублирования функций, создания автоматизированных рабочих мест и разработки эффективных алгоритмов обработки информации. При этом решение общих вопросов должно стать импульсом для развития специальных систем, обеспечивающих автоматизацию выполнения процессов (реализацию имеющихся процессов), с учетом тех функций и задач, которые выполняет конкретные ведомственные и межведомственные системы.

С учетом изложенного рассмотрим опыт построения ГСПИ и особенности выстраивания электронного взаимодействия при формировании государственных информационно-правовых ресурсов.

С созданием в 1997 году НЦПИ информатизация деятельности по обеспечению доступности нормативных правовых актов фактически была выделена в самостоятельное направление информатизации правовой системы. С учетом особой значимости для общества и государства основные вопросы нормативного регулирования и определения государственной политики в области правовой информатизации стал определять Президент Республики Беларусь. Началась важнейшая для национальной правовой системы работа по централизации на общегосударственном уровне процессов сбора, обработки, систематизации и хранения принимаемых в Республике Беларусь правовых актов, оперативному доведению правовой информации до государственных органов, юридических лиц и граждан.

Была создана ГСПИ, в рамках которой стало осуществляться государственное управление соответствующими процессами. Планомерно сформированы правовые и организационные основы взаимодействия Центра с государственными органами и организациями, созданы ресурсная, технологическая и коммуникационная инфраструктуры. При этом развитие данного направления информатизации носило явно опережающий характер по отношению как к иным видам информатизации правовой системы, так и общим процессам информатизации государства.

Вся программно-технологическая база ГСПИ была разработана и поддерживалась силами НЦПИ. Технологические процессы обработки поступающей правовой информации, формирования и ведения государственных информационно-правовых ресурсов, организационно-правовое обеспечение деятельности системы осуществлялись также силами НЦПИ. Иные субъекты ГСПИ (государственные органы и организации) фактически лишь обеспечивали доставку правовых актов на бумажных носителях в Центр (одновременно предоставлялись электронные копии правовых актов, оформленные в соответствии с требованиями НЦПИ, в виде файлов с текстами этих актов, соответствующими текстам на бумажных носителях).

В 2012 году состоялось знаковое для белорусской правовой системы событие, связанное с переходом к исключительно электронному официальному опубликованию. В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 24 февраля 2012 г. № 3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь» [5] и Указом Президента Республики Беларусь от 24 февраля 2012 г. № 106 «О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Республики Беларусь» [6] с 1 июля 2012 г. Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь (далее – Портал) стал единственным источником официального опубликования правовых актов, а на НЦПИ возложена задача по обеспечению соответствующей деятельности.

При этом полноценного перехода к электронному взаимодействию Центра с государственными органами и организациями для предоставления правовых актов с использованием ИКИ электронного документооборота осуществлено не было. Причиной тому стала неготовность субъектов ГСПИ использовать систему электронного взаимодействия (электронного документооборота) общереспубликанского уровня.

Использование электронных документов или электронных копий правовых актов, удостоверенных электронной цифровой подписью, для регистрации правовых актов в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь (далее – Национальный реестр) и последующего официального опубликования стало возможным (для целого перечня правовых актов обязательным) с 1 января 2016 г.

Так, частью четвертой пункта 6 Положения о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369, предусмотрены следующие формы предоставления в НЦПИ правовых актов:

• с 1 января 2016 г. – технические нормативные правовые акты представляются в виде электронных документов или электронных копий правовых актов, удостоверенных электронной цифровой подписью;
• с 1 января 2017 г. – нормативные правовые акты Национального банка, Комитета государственного контроля, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня представляются в виде электронных документов или электронных копий правовых актов, удостоверенных электронной цифровой подписью [7].

Для иных видов нормативных правовых актов была оставлена возможность выбора формы их представления для включения в Национальный реестр (копия оригиналов на бумажных носителях или в виде электронных документов).

После внедрения электронного официального опубликования правовых актов НЦПИ осуществлялись планомерные работы по автоматизации этого процесса. Использование в процессе опубликования электронного документа открывает новые возможности для оптимизации технологических процессов регистрации поступающих актов, включения их в государственные информационно-правовые ресурсы, их обработки для официального опубликования. Упор был сделан на создание автоматизированной системы, обеспечивающей «перенос» технологии работы с правовыми актами на рабочие места государственных органов – субъектов ГСПИ. Тем самым выстраивалась единая технологическая цепочка (коридор) движения правового акта от прохождения стадии юридической экспертизы до регистрации в Национальном реестре и официального опубликования.

Автоматизированная информационная система формирования Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (далее – АИС НРПА) была введена в эксплуатацию 1 января 2016 г. и обеспечила автоматизацию процессов формирования Национального реестра в части взаимодействия НЦПИ, главных управлений юстиции областных исполнительных комитетов (далее – управления юстиции) и местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня (далее – нормотворческие органы) при включении в Национальный реестр нормативных правовых актов нормотворческих органов.

АИС НРПА представляет собой совокупность программных и аппаратных средств, предназначенных для хранения (центральное хранилище информации, размещенное на сервере, администрирование которого осуществляет НЦПИ) и управления данными и информацией (подсистемы блоков, которые функционируют у участников АИС НРПА и подключены к центральному хранилищу информации посредством сети Интернет). Система состоит из четырех блоков: нормотворческий, управления юстиции, НЦПИ и администратор системы.

В рамках АИС НРПА решаются следующие задачи:

• автоматизация процессов формирования Национального реестра и эталонного банка данных правовой информации Республики Беларусь, а также официального опубликования правовых актов на основе использования текстов правовых актов в электронном виде, в том числе удостоверенных электронной цифровой подписью, или в виде электронных документов;
• повышение эффективности взаимодействия нормотворческих органов, управлений юстиции и НЦПИ в процессе регистрации правовых актов в Национальном реестре и последующего их официального опубликования на Портале;
• аккумулирование информации о правовых актах, в том числе о прохождении соответствующими нормативными правовыми актами обязательной юридической экспертизы, о включении правовых актов в Национальный реестр и последующем их официальном опубликовании;
• создание базы данных в отношении нормативных правовых актов, по которым в результате проведения обязательной юридической экспертизы было вынесено отрицательное заключение;
• устранение дублирования информации, создаваемой нормотворческими органами, управлениями юстиции и НЦПИ, в процессе формирования Национального реестра;
• сокращение финансовых и временных затрат на организацию и эксплуатацию систем хранения идентичной информации у нормотворческих органов, управлений юстиции и НЦПИ.

Участниками АИС НРПА являются нормотворческие органы (в настоящее время более 260 государственных органов), управления юстиции (6 областей) и НЦПИ. Пользователями АИС НРПА являются специалисты указанных государственных органов (организаций).

За это время посредством данной системы в Национальном реестре зарегистрировано более 10 000 актов базового уровня, в том числе в виде электронных документов и электронных копий правовых актов, удостоверенных электронной цифровой подписью. Указанная категория правовых актов составляет свыше 60 % от количества ежегодно включаемых в Национальный реестр.

АИС НРПА позволяет решать задачи по автоматизации и оптимизации отдельных этапов нормотворческой деятельности государственных органов: поступления актов для проведения обязательной юридической экспертизы, регистрации в Национальном реестре, официального опубликования на Портале. В 2016–2017 гг. использование АИС НРПА позволило повысить оперативность официального опубликования актов базового уровня на 40 %.

Кроме того, использование этой системы обеспечивает реализацию поставленных Главой государства задач в области автоматизации нормотворческих процессов, формирования единого информационного пространства, в рамках которого в режиме реального времени отражается движение нормативных правовых актов начиная от стадии их направления нормотворческими органами в главные управления юстиции и заканчивая официальным опубликованием этих актов на Портале.

В целом в Республики Беларусь электронное взаимодействие при формировании Национального реестра осуществляется как с использованием ИКИ ГСПИ (АИС НРПА), так и с использованием республиканской ИКИ. В частности, пунктом 2 Указа Президента Республики Беларусь от 15 июня 2015 г. № 243 «Об электронном документообороте при подготовке и принятии правовых актов» определен следующий порядок представления в НЦПИ правовых актов в виде электронных документов, а также электронных копий правовых актов:

• Местных советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня – посредством АИС НРПА или иных определенных Советом Министров Республики Беларусь систем и средств, используемых для передачи электронных документов;
• иных государственных органов (должностных лиц) – посредством СМДО или иных определенных Советом Министров Республики Беларусь систем и средств, используемых для передачи электронных документов [8].

Таким образом, в Республике Беларусь в настоящее время существует две системы, посредством которых осуществляется представление правовых актов для включения в НРПА, – АИС НРПА, а также СМДО. При этом система межведомственного электронного документооборота государственных органов предназначена для обеспечения «классического» документооборота и не учитывает специфику нормотворческого процесса, что создает значительные неудобства при передаче нормативных правовых актов и прилагаемых к ним документов для включения в НРПА.

АИС НРПА разработана как для актов базового уровня, так и для актов областного и республиканского уровней, что позволяет эффективно использовать ее в информационном взаимодействии между нормотворческими органами областного и республиканского уровней, Министерством юстиции и НЦПИ.

В ходе проведения НЦПИ мероприятий по переходу на соответствующие технологии большинство республиканских органов поддерживает внедрение и использование АИС НРПА в своей нормотворческой деятельности. В связи с этим принято постановление Совета Министров Республики Беларусь от 2 октября 2017 г. № 736 «О внесении дополнений и изменений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. № 1244», которым предоставлена возможность на альтернативной основе наряду с системой межведомственного электронного документооборота государственных органов использовать АИС НРПА при представлении нормативных правовых актов в Министерство юстиции для проведения обязательной юридической экспертизы, включения этих актов в НРПА и последующего их официального опубликования [9]. 19 октября 2017 г. посредством АИС НРПА был представлен первый нормативный правовой акт государственного органа республиканского уровня (постановление Министерства юстиции Республики Беларусь) для включения его в НРПА [10].

Кроме этого, в соответствии с данным постановлением до 1 января 2019 г. будут проведены работы по интеграции АИС НРПА и СМДО в части передачи данных из ведомственных систем электронного документооборота в отношении нормативных правовых актов, представляемых в Министерство юстиции для проведения обязательной юридической экспертизы, включения этих актов в Национальный реестр и последующего их официального опубликования.

Дальнейшее развитие электронного взаимодействия НЦПИ и государственных органов и организаций предполагает полный отказ от использования бумажных копий правовых актов в процессе формирования Национального реестра и официального опубликования правовых актов. Разработан соответствующий проект Указа Главы государства, распространяющий требования о предоставлении правовых актов в НЦПИ для указанных целей исключительно в виде электронных документов или электронных копий правовых актов, в том числе удостоверенных электронной цифровой подписью.

Резюмируя изложенное, отметим, что дальнейшее развитие ГСПИ в части совершенствования электронного взаимодействия ее субъектов видится необходимым осуществлять в следующих направлениях:

• распределение между субъектами ГСПИ (координирующим центром (НЦПИ) и иными государственными органами и организациями) на основе общереспубликанской ИКИ технологических процессов (отдельных, первичных этапов) обработки правовых (правоприменительных) актов, а также иных источников правовой информации, являющихся предметом информационного взаимодействия;
• определение возможности, принципов и условий использования существующей общереспубликанской ИКИ (адаптация визуальной и сервисной части ОАИС под потребности межведомственных систем) для перспективной перенастройки электронного взаимодействия государственных органов и организаций с НЦПИ посредством формирования рабочей области, позволяющей субъектам ГСПИ направлять в НЦПИ правовые акты (иные источники правовой информации) с последующим их автоматическим распределением в зависимости от вида по технологическим каналам обработки для формирования ресурсов ГСПИ;
• доработка для использования АИС НРПА во всех стадиях нормотворческой деятельности, включая разработку проектов правовых актов, согласование, проведение экспертиз с дальнейшей регистрацией правовых актов в Национальном реестре и их официальным опубликованием;
• разработка на схожих принципах автоматизированных систем для их внедрения в процессы ГСПИ по отношению к иным источникам информации (правоприменительным актам, судебным постановлениям и др.).

Литература

1. О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 4 апр. 2013 г., № 157 // ЭТАЛОН. Законодательство Респ. Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
2. Стратегия развития информатизации в Республике Беларусь на 2016 – 2022 годы [Электронный ресурс] : утв. на заседании Президиума Совета Министров, 3 нояб. 2015 г., № 26 // Режим доступа: http://e-gov.by/zakony-i-dokumenty/strategiya-razvitiya-informatizacii-v-respublike-belarus-na-2016-2022-gody#respond. – Дата доступа. – 4.10.2017.
3. Государственная программа развития цифровой экономики и информационного общества на 2016–2020 годы [Электронный ресурс] : утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 23 марта 2016 г., № 235 // ЭТАЛОН. Законодательство Респ. Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
4. О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь ”Об информации, информатизации и защите информации“ и о признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь [Электронный ресурс] : постановление Совета Министров Республики Беларусь, 26 мая 2009 г., № 673 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
5. О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь [Электронный ресурс]: Декрет Президента Респ. Беларусь, 24 февр. 2012 г., № 3 // ЭТАЛОН. Законодательство Респ. Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
6. О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 24 февр. 2012 г., № 106 // ЭТАЛОН. Законодательство Респ. Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
7. О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 20 июля 1998 г., № 369 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
8. Об электронном документообороте при подготовке и принятии правовых актов [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 15 июня 2015 г., № 243 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
9. О внесении дополнений и изменений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. № 1244 [Электронный ресурс] : Постановление Совета Министров Республики Беларусь, 2 октября 2017 г., № 736 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2017.
10. Первый нормативный акт госоргана республиканского уровня представлен в НЦПИ посредством АИС НРПА [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.pravo.by/novosti/novostipravo-by/2017/october/26021/– Дата доступа. – 20.10.2017.

Кудашова Татьяна Геннадьевна

Заместитель начальника Управления Минюста России по Оренбургской области

Пичугина Светлана Минулловна Начальник отдела по вопросам нормативных правовых субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований

О практике ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований в Оренбургской области

В соответствии с возложенными полномочиями Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области (далее – Управление) ведет федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, государственный реестр уставов муниципальных образований Российской Федерации и государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации.

Ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее – федеральный регистр НПА) осуществляется Управлением в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказом Минюста России от 20.08.2013 № 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

В настоящее время (по состоянию на 02.10.2017) в базе федерального регистра НПА содержится 13773 нормативных правовых акта Оренбургской области, из них действующих – 8609. В том числе:

• законов Оренбургской области – 2241;
• постановлений Правительства Оренбургской области – 2930;
• указов Губернатора Оренбургской области – 1661;
• распоряжений Губернатора Оренбургской области – 225;
• приказов министерств и ведомств Оренбургской области – 1489;
• соглашений, заключенных органами государственной власти Оренбургской области с иностранными партнерами – 63.

В федеральном регистре НПА размещаются также дополнительные сведения (экспертные заключения Управления, письма органов государственной власти, письма и акты прокурорского реагирования, решения судов и др.). База данных федерального регистра НПА ежедневно пополняется.

Ведение государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации осуществляется Управлением согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 08.02.2017 № 151 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», распоряжению Минюста России от 14.07.2017 № 932-р «Об организации работы по ведению государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде».

В настоящее время государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации содержит 489 муниципальных образований Оренбургской области (29 муниципальных районов, 13 городских округов, 447 сельских поселений).

Ведение государственного реестра уставов муниципальных образований ведется на основании статьи 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», приказа Минюста России от 04.07.2017 № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него».

Государственный реестр уставов муниципальных образований (по состоянию на 02.10.2017) содержит 7419 муниципальных нормативных правовых актов Оренбургской области, из них 2423 – действующих. В том числе 489 уставов муниципальных образований Оренбургской области и 1934 муниципальных правовых акта о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований Оренбургской области.

В 2017 году (по состоянию на 02.10.2017) Управлением зарегистрировано и внесено в государственный реестр уставов муниципальных образований 20 уставов и 256 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Оренбургской области.

Одним из текущих вопросов ведения федерального регистра НПА остается необходимость обновления применяемого классификатора правовых актов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов». Изменение и развитие законодательства субъектов Российской Федерации требует внесения изменений в указанный классификатор. Так, например, считаем актуальными и необходимыми следующие позиции классификатора правовых актов: «предпринимательская деятельность», «муниципальные образования», «исполнение государственной функции», «оказание государственной услуги», «молодежная политика», «противодействие коррупции».

Следует также упомянуть о том, что при переходе на ведение федерального регистра НПА и государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации только в электронном виде у специалистов Управления возникли некоторые сложности в работе. Например, в связи с отсутствием доступа в АРМ «Администрирование» невозможно оперативно добавить в существующие перечни федерального регистра НПА и государственного реестра уставов муниципальных образований другие (новые) органы принятия нормативных правовых актов и уставов муниципальных образований, источники опубликования нормативных правовых актов и пр., отсутствует возможность самостоятельно удалить ошибочно прикрепленный образ документа в .pdf-формате, ошибочно созданный дубль номера государственной регистрации.

Вместе с тем необходимо отметить и положительный аспект переноса базы данных федерального регистра НПА и государственного реестра уставов муниципальных образований в защищенную ведомственную сеть: появился прямой доступ к дополнительным сведениям, вносимым в федеральный регистр НПА, государственный реестр уставов муниципальных образований другими территориальными органами Минюста России, что позволит перенимать опыт коллег и формировать единообразную практику при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.

Считаем, что решение обозначенных вопросов приведет к более эффективному ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации и государственного реестра уставов муниципальных образований в электронном виде.

Куземская Наталья Владимировна

начальник отдела правовой работы с органами местного самоуправления и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов управления по развитию местного самоуправления Губернатора Забайкальского края

Направления развития регистра муниципальных нормативных правовых актов

При оценке перспективы развития регистра муниципальных нормативных правовых актов надо исходить из его сегодняшних целей и задач, которые, в конечном счете, могут быть сформулированы как доступность необходимой информации о муниципальной правовой системе.

Концептуальными критериями любой информации являются ее актуальность и достоверность. Источниками информации о муниципальных актах являются органы местного самоуправления как первоисточники муниципальных норм, а также органы прокуратуры, судебные, антимонопольные и иные органы, обладающие информацией о принятых муниципальных актах.

Актуальность информации о правовом акте основывается на сроках от момента создания проекта акта до момента его опубликования после принятия уполномоченным должностным лицом или органом местного самоуправления. История «жизни» акта продолжается после его принятия, в том числе по результатам его обжалования в судебном порядке, изменения вышестоящих норм и т. д., вплоть до момента признания его утратившим силу.

Таким образом, при создании информационной системы необходимо учитывать сегодняшние потребности муниципалитета по обсуждению проектов создаваемых актов и возможности оперативного размещения исполнителями информации о проектах в едином поле: после обсуждения проекта, в том числе проведения публичных слушаний, сохранения истории проекта акта и дальнейшего создания истории уже принятого акта путем пополнения этой информационной базы из различных источников.

Для своевременной актуализации требуется решение задачи по оперативному получению необходимой информации из указанных выше источников информации и, как следствие, изменение структуры наполняемости регистра, в том числе изменение способов получения информации: от создания единого информационного портала в информационном и техническом аспектах ведения регистра и до введения обязанностей для различных источников по направлению официальной информации в регистр.

Поэтому предметом исследования развития регистра как основной информационной системы о муниципальных правовых актах в Российской Федерации в настоящее время должны стать основные перспективные цели по расширению сферы назначения регистра, такие как:

1. Учет проектной работы по созданию муниципальных актов, включая общественные обсуждения проекта акта, оценка регулирующего воздействия, антикоррупционная и правовая экспертизы и иные этапы по принятию нормативного акта.
2. Опубликование актов оперативно и самостоятельно субъектом принятия данного нормативного акта на едином портале правовой информации.
3. Удобство и оперативность поисковой системы нормативных актов.
4. Получение достоверной информации о нормативном акте и дополнительных сведений к нему.

В организационном аспекте для достижения поставленных целей требуется доработка программного обеспечения от уровня муниципального образования до федерального уровня. Так, для решения вопроса актуальности требуется создание единого программного продукта, связывающего муниципальный, региональный и федеральный сегменты, позволяющего в зависимости от роли участника в этой системе проводить необходимую работу на едином информационном пространстве. В частности, представляется возможным разграничить роли каждого звена предлагаемой системы, а именно: муниципальному образованию любого уровня отводится роль «систематизатора» издаваемых на территории муниципального образования актов, в том числе с учетом его заинтересованности в пользовании собственной информацией. Роль «систематизатора» также актуальна для органов прокуратуры, судебных и иных органов. Принимая во внимание уровень обеспеченности поселенческого уровня кадрами, муниципальным районам дополнительно к роли «систематизатора» предоставляется роль «помощника». Субъекту Российской Федерации отводится роль «эксперта», а Российской Федерации – роль «аналитика».

В правовом поле требуется усовершенствование федерального законодательства по упорядочению норм о создании единого портала правовой информации муниципальных актов с размещением проектов актов, норм об официальном опубликовании муниципальных правовых актов на данном портале.

В целях развития и расширения сферы регистра предлагаем создать экспертный совет по разработке концепции развития регистра муниципальных нормативных правовых актов, состоящий из лиц, заинтересованных в создании единого портала правовой информации.

Логинова Людмила Васильевна

государственный советник Российской Федерации 3 класса, автор изобретения в области информационных технологий

Перспективы использования инновационной многоцелевой правовой информационной технологии в целях решения задач правовой информатизации

В основе инновационной многоцелевой правовой информационной технологии (далее ИМПИТ) лежит способ точного и полного поиска положений нормативных правовых актов по смысловому содержанию в базе данных, созданных для этой цели (патент РФ № 2530307). Этот способ был разработан в целях выполнения правовыми информационно-поисковыми системами (далее – правовые ИПС) преданалитической, учетной, образовательной и справочной функций.

ИМПИТ ориентирована на предоставление пользователю новых информационных продуктов:

• детального описания содержания массива включенных в базу данных правовой ИПС положений нормативных правовых актов (далее – НПА);
• исчерпывающих сводов положений НПА, точно соответствующих поисковым запросам. В случае включения в базу данных положений проектов НПА они также могут приводиться в отчетах по поисковым запросам.

Описание содержания массива положений НПА представляет собой актуальный (на момент запроса) структурированный перечень вопросов, которых касаются положения НПА, включенные в базу данных. Это позволяет:

• оценивать НПА с точки зрения их системности и полноты охвата соответствующих предметов правового регулирования;
• корректно определять алгоритм системного анализа проекта НПА, а также системного анализа законодательства в какой-либо его области или подобласти;
• осуществлять поисковый запрос посредством выбора позиций описания содержания обозначенного массива положений НПА.

Ниже в качестве примера приводится фрагмент описания содержания законодательства в области стандартизации.

Фрагмент описания содержания законодательства в области стандартизации

Основополагающие национальные стандарты и правила стандартизации:
Основополагающий национальный стандарт – определение понятия
Правила стандартизации – определение понятия
Основополагающие национальные стандарты и правила стандартизации. Основные требования к разработке и утверждению:
Порядок разработки и утверждения основополагающих национальных стандартов и правил стандартизации
Обеспечение соответствия разработки документов национальной системы стандартизации основополагающим национальным стандартам
Условия утверждения основополагающих национальных стандартов

Предоставляемые пользователям своды положений НПА (или своды, включающие положения проектов НПА и положения действующих НПА), являются непосредственно объектами анализа и учета и не требуют дополнительных уточняющих действий со стороны пользователей. Таким образом, в результате использования ИМПИТ существенные затраты времени на определение объектов анализа сводятся к нулю.

Это позволяет оперативно реализовывать алгоритмы анализа массива положений НПА (или массива положений проектов НПА и положений действующих НПА).

Ниже приводится пример содержания отчета по поисковому запросу.

Отчет по запросу: Требования к документам национальной системы стандартизации

Название НПА	Адрес положения НПА	Текст положения НПА
Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации»	ФЗ «О стандартизации…», ст. 4, абз. 1, 9)	Стандартизация в Российской Федерации основывается на следующих принципах: ………….. 9) непротиворечивость национальных стандартов друг другу;
	ФЗ «О стандартизации…», ст. 15, ч. 1	Документы национальной системы стандартизации не должны противоречить международным договорам Российской Федерации, федеральным законам, актам Президента Российской Федерации, актам Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти и нормативным правовым актам Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», изданным в соответствии с установленными полномочиями.
	ФЗ «О стандартизации…», ст.15, ч. 2	Разработчиками документов национальной системы стандартизации являются участники работ по стандартизации.

На предоставление таких информационных продуктов технологии, используемые в современных правовых ИПС, не ориентированы. В силу ограниченных возможностей способов автоматизированного анализа содержания текстовой информации применение ни одной из них не может обеспечивать точность и полноту поиска положений НПА и проектов положений НПА в соответствии с поисковым запросом.

ИМПИТ предусматривает решение этой проблемы посредством того, что экспертами в предметной области поиска:

• во-первых, анализируется каждое из включенных в базу данных положений НПА (или положений проектов НПА и положения действующих НПА) для определения вопросов, которых касаются эти положения;
• во-вторых, формируется таблица базы данных, содержащая структурированное описание обозначенного массива положений НПА (или массива положений проектов НПА и положений действующих НПА).

К настоящему времени ИМПИТ апробирована. Подготовлена демонстрационная версия правовой ИПС, в которой применяется эта технология. Практически сформирована бета-версия правовой ИПС, база данных которой охватывает положения законодательства в области стандартизации.

Выполнение преданалитической, учетной, образовательной и справочной функций правовыми ИПС, в которых будет применяться ИМПИТ, позволит создать качественно новые возможности для решения задач правовой информатизации: правотворчества, правоприменительной, правоохранительной деятельности, деятельности прокуратуры и деятельности органов внутренних дел; правового образования и воспитания.

В части информатизации правотворчества применение ИМПИТ в правовых ИПС позволит:

1. проводить глубокий системный анализ законопроектов на предмет детальной оценки их качества. Сегодня в виду отсутствия адекватного информационного обеспечения правотворчества такой анализ в большинстве случаев невозможен. Это одна из главных причин нерешенности проблемы качества законов при всей ее значимости.
2. проводить детальную системную инвентаризацию и системный анализ отраслей и подотраслей законодательства с целью обеспечения эффективности планирования правотворчества и, соответственно, с целью совершенствования законодательства; формировать систему учета положений НПА и содержания этих положений;
3. обеспечивать эффективную коммуникацию всех участников законодательного процесса, в их работе над законопроектом, реализацию системного подхода в этой работе;
4. создавать информационные условия для обеспечения корректности оценки качества законопроектов и условия для обеспечения обоснованности решений в отношении законопроектов при их рассмотрении и законов при их принятии и подписании.

Следует особо отметить, что эффективность правовой информатизации правотворчества – это один из ключевых факторов обеспечения качества законов и эффективности законодательства.

В части информатизации правоприменительной и правоохранительной деятельности, деятельности органов прокуратуры и органов внутренних дел применение ИМПИТ в правовых ИПС будет способствовать обеспечению оперативности принятия решений и их корректности.

Что касается правовой информатизации деятельности органов прокуратуры, применение ИМПИТ в правовых ИПС актуально также в связи с жесткой ограниченностью времени для выбора прокурором своего решения.

В части информатизации правового образования и воспитания применение ИМПИТ в правовых ИПС позволит повысить эффективность образовательного и воспитательного процессов за счет оперативного предоставления преподавателям и обучающимся детальной систематизированной точной и полной информации о законодательстве.

Таким образом, применение ИМПИТ при создании правовых ИПС позволит расширить возможности правовой информатизации и способствовать ее развитию.

Родионова Людмила Михайловна

Заместитель начальника отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве

Проблемы перехода на ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации только в электронном виде

Интенсивное развитие законодательства, рост числа принимаемых федеральных и региональных нормативных правовых актов, а также муниципальных нормативных правовых актов, требует формирования единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. Развитие информатизации в России неизбежно приводит к тому, что информационные системы становятся неотъемлемой частью жизни.

Федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации представляет собой федеральный банк нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции Российской Федерации через систему его территориальных органов. В федеральный регистр поступают официальные копии актов, что характеризует федеральный регистр как официальный базовый информационный ресурс.

Помимо актов города Москвы, сведений об их официальном опубликовании, в регистр включаются также дополнительные сведения, в том числе соответствующие экспертные заключения, акты судебных органов и органов прокуратуры, письма и иная информация.

В федеральном регистре содержится 17080 нормативных правовых актов города Москвы (из них действующих – 10562 акта) и 48400 дополнительных сведений.

Порядок ведения федерального регистра регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 № 904 и принятыми в соответствии с ним приказами Министерства юстиции Российской Федерации от 20.08.2013 № 144 и от 31.03.2017 № 50.

В связи с поступлением актов и ведением регистра только в электронном виде возникли следующие вопросы:

• способ направления актов города Москвы и сведений об источниках их официального опубликования в электронном виде (на электронный адрес управления или через систему МЭДО);
• пропускная способность почтовых каналов;
• регистрация реестра с актами, поступившего в электронном виде;
• судьба экспертных заключений на акты, поступившие в электронном виде и другие вопросы.

На рабочих совещаниях с участием представителей Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции Российской Федерации, Правительства Москвы и Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации обсуждались данные проблемные вопросы и выработаны пути их решения.

Министерством юстиции подготовлены соответствующие изменения в федеральное законодательство, изданы приказы и направлены в территориальные органы Минюста России рекомендательные письма.

Реализация вышеназванных мер способствовала повышению эффективности ведения федерального регистра. В настоящее время с учетом изменений в законодательстве федеральный регистр ведется только в электронном виде в обновленной версии, не формируются дела, не проставляются штампы, заведено номенклатурное дело для экспертных заключений. Копии актов и сведения об опубликовании представляются в Главное управление Минюста России по Москве на флэш-накопителях в установленных законодательством форматах с реестром, либо направляются на выделенный ресурс на сервере Главного управления. Ежеквартально проводится сверка поступивших актов.

Вместе с тем, на практике не состоялся полный уход от работы с документами в бумажном виде, поскольку при подготовке заключений на нормативные правовые акты специалисту при его правовом анализе требуется обращение к справочным правовым системам, в том числе сопоставление текста проходящего экспертизу акта с положениями федерального законодательства.

В завершении хочу сказать, что переход на ведение регистра в электронном виде в целом положительно сказался на работе Главного управления Минюста России по Москве, снизился бумажный документооборот, однако появился риск утери данных регистра, в связи с вероятностью компьютерного сбоя или некорректной работы системы.

Соловьянова Ольга Евгеньевна

Заместитель начальника управления контроля, методического обеспечения, аналитической работы и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов комитета Администрации Курской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений

Актуальные вопросы ведения Регистра муниципаных нормативных правовых актов Курской области

Общественные отношения, связанные с организацией и ведением Регистра МНПА в Курской области наряду с федеральным законодательством урегулированы Законом Курской области от 8 декабря 2008 года №100-ЗКО «О порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Курской области», постановлением Губернатора Курской области от 23 марта 2009 года № 78 «Об утверждении Положения о ведении Регистра муниципальных нормативных правовых актов Курской области (далее постановление Губернатора Курской области № 78), постановлением Губернатора Курской области от 7 февраля 2017 г. № 41-пг «Об утверждении Положения о комитете Администрации Курской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений».

Последний нормативный акт упомянут не случайно, так как в настоящее время уполномоченным органом, осуществляющим ведение Регистра МНПА Курской области, является комитет Администрации Курской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений (далее – Комитет) в лице управления контроля, методического обеспечения, аналитической работы и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее – Управление).

Организация и ведение Регистра муниципальных нормативных правовых актов Курской области, а также взаимодействие с органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, органами исполнительной власти Курской области по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, являются, совместно с задачами по вопросам профилактики коррупционных и иных правонарушений, одними из основных задач Комитета.

С 2009 года – начала ведения Регистра – в нем содержится более 115 000 муниципальных нормативных правовых актов.

С 2009 года по настоящий период 2017 года проведено более 15000 юридических экспертиз на муниципальные нормативные правовые акты силами двух сотрудников согласно должностным регламентам.

Управление обеспечивает актуализацию Регистра МНПА Курской области раз в 7 дней (иногда цифра варьируется от 7 до 10 дней).

Исходя из целей и задач, поставленных перед Комитетом, Управление, наряду с осуществлением функции по ведению Регистра муниципальных нормативных правовых актов Курской области, также по поручениям руководства Комитета задействовано:

• в проведении в пределах своей компетенции мониторингов деятельности по профилактике коррупционных правонарушений в органах местного самоуправления, муниципальных организациях и учреждениях, а также соблюдения в них законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
• в проведении по согласованию мониторингов нормативных правовых актов муниципальных образований в целях осуществления контроля за их соответствием действующему законодательству.

Таковыми являются следующие мониторинги, проведенные в 2016–2017 гг.:

• мониторинг муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих систему оплаты труда муниципальных служащих: в целях пополнения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и обеспечения контроля за соответствием муниципальных нормативных правовых актов законодательству Российской Федерации и Курской области в управление по запросу от 08.12.2016 года № 05-09/1403 представлены в электронном виде действующие нормативные правовые акты и изменения к ним, регулирующие систему оплаты труда муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципального района (городского округа): представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), контрольно-счетного органа муниципального образования, иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Проведенный мониторинг показал, что действующим законодательством муниципальным образованиям в плане оплаты труда своих служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления дана определенная свобода действий.

Так, согласно части 2 статьи 22 Федерального закона Российской Федерации от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а так же размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок из осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 5 Федерального закона Российской Федерации от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее-Федеральный закон № 25-ФЗ) взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством:

1. единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы;
2. единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
3. единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;
4. учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5. соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
6. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Кроме должностного оклада, в денежное содержание муниципального служащего федеральным законодателем включены ежемесячные и иные дополнительные выплаты, определяемые законом субъекта Российской Федерации. В Курской области таким является Закон Курской области от 13.06.2007 № 60-ЗКО «О муниципальной службе в Курской области».

Исходя из принципа «соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих», можно говорить о возможности распространения на муниципальных служащих перечня ежемесячных и дополнительных выплат, предусмотренных действующим законодательством для государственных гражданских служащих в Российской Федерации в соответствии с положениями ст. 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации».

В результате проведенного мониторинга выявлены случаи значительного несоответствия окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих на аналогичных должностях.

Так, имело место превышение размеров окладов муниципальных служащих в отношении размеров окладов государственных гражданских служащих в два и несколько раз по аналогичным должностям. Например, размер должностного оклада муниципальной должности консультант в одном из муниципальных образований Курской области составляла 9486 рублей, в то время как оклад государственного гражданского служащего по аналогичной должности составляет 6467 рублей. В результате различие в сумме с полагающимися ежемесячными и иными выплатами по этим должностям существенное. Налицо нарушение соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.

В связи с этим, для обеспечения предусмотренной Федеральным законом № 25-ФЗ гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, учитывая разнообразие механизмов установления на уровне муниципалитетов размеров должностных окладов муниципальным служащим, предлагаем на федеральном уровне расширить понятие «соотносительность» в части законодательного закрепления механизма, позволяющего с учетом конкретных критериев устанавливать органами местного самоуправления денежные оклады муниципальным служащим, не теряя при этом установленную законодательством самостоятельность.

При этом в качестве примера можно привести правовое регулирование вопроса обеспечения взаимосвязи муниципальной службы и государственной службы Российской Федерации посредством соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца, которое при правоприменении не вызывает вопросов.

Подобная проблема была выявлена при проведении вышеуказанного мониторинга и в отношении полагающегося денежного вознаграждения главам муниципальных образований.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить Федеральным Законам РФ (ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ). В соответствии с положениями ст.ст. 4, 36 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования.

Установление статуса и социальных гарантий главы муниципального образования отнесено к ведению законодательного органа субъекта РФ.

В соответствии с положениями ст. 2 Закона Курской области от 11.12.1998 г. № 35-ЗКО «О гарантиях осуществления главами муниципальных образований полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе» (далее – Закон Курской области № 35-ЗКО) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, наделяется уставом муниципального образования в соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 11 Закона Курской № 35-ЗКО (в ред. Закона Курской области от 19.04.2013 N 31-ЗКО), главе муниципального образования гарантируется своевременная выплата денежного вознаграждения, условия и размер которого определяются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральным законодательством, а также может гарантироваться, в том числе, право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии по старости (инвалидности) в соответствии с федеральными законами и упоминаемым Законом.

Итоги мониторинга показывают, что в различных муниципальных образованиях понятие «денежное вознаграждение» расценивается муниципальными образованиями не единообразно. Где-то это фиксированная сумма, у кого-то она включает суммарно должностной оклад и ежемесячные денежные поощрения и количественно варьируется от 34 000 до 80 000 рублей. Это приводит к несоразмерности получаемых главами муниципальных образований денежных сумм, например, при выходе на пенсию, которые отличаются друг от друга в разы. Это касается и иных выплат, привязанных к денежному содержанию (например, премий к юбилейным датам, премий при награждении почетными грамотами).

Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе, который касается отпуска главе муниципального образования. Уставом муниципального образования главе муниципального образования, осуществляющему полномочия выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, гарантируются: ежегодный основной оплачиваемый отпуск, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск на условиях, в порядке и размере, определяемых правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с трудовым законодательством.

Известны случаи, когда главы муниципальных образований не используют предоставленные им гарантии по уходу в отпуск в течение всего пятилетнего срока исполнения ими полномочий. В результате, при сложении полномочий глава муниципального образования берет компенсацию за неиспользованный отпуск за пять лет и бюджет муниципального образования остается ни с чем.

В любом случае совершенно очевидно, что необходим федеральный правовой акт, где определялись бы основы трудовых гарантий выборных должностных лиц местного самоуправления, поскольку действующее право необходимого ответа не дает.

Часть 5.1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ не решает рассматриваемую проблему, поскольку пределы действия федерального трудового законодательства должны устанавливаться федеральным законом, а не законами субъектов РФ или муниципальными правовыми актами, а гарантии основных трудовых прав выборных лиц местного самоуправления должны быть едиными на всей территории Российской Федерации.

Следующий мониторинг:

• мониторинг соблюдения органами местного самоуправления законодательства о противодействии коррупции.

В 2016 году уже проводились мониторинги по этой тематике – мониторинг направленных органами местного самоуправления и включенных в Регистр нормативных правовых актов о внесении (невнесении) изменений в нормативные правовые акты в связи с вступлением в силу Указа Президента Российской Федерации от 23.06.2014 года № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации», а также мониторинг МНПА в связи с внесением изменений в законодательство в сфере противодействия коррупции в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2015 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

С 15 апреля 2017 года вступили в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 03.04.2017 № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции» в ряд законодательных актов, в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции. Так, на высшее должностное лицо региона (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) возложена обязанность по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых лицами, замещающими муниципальные должности и отдельные должности муниципальной службы. Указанный нормативный правовой акт меняет порядок представления лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах и расходах, устанавливает ответственность за представление неполных и недостоверных сведений для лиц, замещающих муниципальные должности, а также вносит ряд иных изменений.

В связи с этим и в целях предстоящей в следующем году реализации рассматриваемых новаций и разработки регионального закона, устанавливающего порядок предоставления сведений о доходах и об имуществе лиц, замещающих муниципальные должности, Управлением в адрес Глав органов местного самоуправления направлены письма от 05.05.2017 №№01.6-07/253,254 о предоставлении информации о МНПА, регулирующих в настоящее время порядок размещения на официальных сайтах муниципальных образований Курской области сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера глав, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих, руководителя муниципального учреждения, их супругов и несовершеннолетних детей, об адресах сайтов, на которых данная информация размещается, о количественном поименном составе муниципальных служащих муниципального образования (для ознакомления). На основании представленной информации осуществлен мониторинг сайтов муниципальных образований на предмет наличия сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера глав, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих, руководителя муниципального учреждения, их супругов и несовершеннолетних детей (для ознакомления), а также правильности заполнения установленных действующим законодательством форм.

Результаты мониторинга показали следующее.

Согласно пункту 4 порядка размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции», сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (указаны в пункте 2 порядка), за весь период замещения служащим (работником) должностей, замещение которых влечет за собой размещение его сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей находятся на официальном сайте того органа или той организации, в котором (которой) служащий (работник) замещает должность, и ежегодно обновляются в течение 14 рабочих дней со дня истечения срока, установленного для их подачи. Проведенный мониторинг показал, что в 10 муниципальных образованиях указанные сведения не размещены, зачастую, при наличии официальных сайтов муниципальных учреждений указанные сведения размещаются на сайтах администраций муниципальных образований. Также выявлено, что некоторые муниципальные образования имеют несколько официальных сайтов, что значительно затрудняло проведение мониторинга.

Учитывая, что размещенные сведения должны соответствовать пунктам 14–24 Требований к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, и требованиях к должностям, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденным приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 7 октября 2013 г. № 530н (далее-Требования) выявлены случаи несоответствия размещенных сведений указанным Требованиям:

• размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за предыдущий трехлетний период в разных форматах;
• использование на сайтах форматов, требующих дополнительного распознавания;
• сканированных документов, в частности персонифицированных справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, форма которой утверждена Указом Президента РФ от 23.06.2014 № 460 (ред. от 19.09.2017) «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации».

В качестве предложений, для удобства проверок предлагаем внести в федеральное законодательство изменения в части размещения указанных выше сведений исключительно на сайтах исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а также предусмотреть в полномочия какого органа (исполнительно-распорядительного, представительного) входит принятие муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих порядок размещения на официальных сайтах муниципальных образований этих сведений, так как результаты мониторинга показали, что данные акты приняты как исполнительно-распорядительными, так и представительными органами.

Следующий мониторинг:

• мониторинг муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления об определении вида, объектов и мест, на которых осужденными отбываются обязательные и исправительные работы в соответствии со ст.49, ст.50 Уголовного кодекса РФ и во исполнение постановления Губернатора Курской области от 7 февраля 2011 года №34-пг «О дополнительных мерах по трудоустройству лиц, осужденных к исправительным работам» (в адрес Глав органов местного самоуправления направлены письма от 16.02.2017 года №№ 01.6-07/89, 88).

Проведенный мониторинг показал, что органы местного самоуправления своими нормативными правовыми актами включают в списки не только муниципальные и государственные организации, но и организации с частной формой собственности (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, индивидуальных предпринимателей).

Считаем, что назрела необходимость законодательно определить порядок определения органами местного самоуправления места отбытия осужденными исправительных и обязательных работ, в котором отразить каким образом происходит такой отбор, по каким основаниям определятся места работы главами муниципальных образований, почему, например, среди наличия в муниципальном образовании нескольких лиц индивидуальных предпринимателей, выбор падает на то или иное лицо. Мы располагаем примерами, когда глава муниципального образования лично принимал решение о помощи организации частной формы собственности бесплатным трудом осужденных (исправительные работы не оплачиваются), при взаимодействии с правоохранительными органами выявлены факты, когда главы за денежное вознаграждение отмечали отсутствующих на рабочем месте осужденных лиц.

И, в завершении, отмечу следующий мониторинг:

• ежемесячный мониторинг представления органами местного самоуправления МНПА для включения в Регистр МНПА Курской области в соответствии со статьей 43.1. Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе и МНПА, направленных с нарушением срока, а также дополнительных сведений к МНПА (актов прокурорского реагирования), сведений об источниках и датах официального опубликования МНПА. По данному направлению управление конструктивно взаимодействует с органами прокуратуры в рамках межведомственного взаимодействия в сфере обеспечения законности муниципальных нормативных актов.

Результаты проводимого управлением мониторинга о количестве актов прокурорского реагирования, включенных в Регистр МНПА Курской области, ненадлежащего исполнения главами отдельных муниципальных образований обязанностей по направлению принятых муниципальных нормативных актов, сведений об источниках и датах официального опубликования муниципальных нормативных актов направляются в Прокуратуру Курской области для проведения сверок территориальными прокурорами.

Так, в 2017 году в Прокуратуру Курской области были направлены письма от 02.02.2017 года № 01.6-05/59, от 08.02.2017 года № 01.6-05/73, от 15.02.2017 № 01.6-05/87, от 28.07.2017 года № 01.6-08/434 с просьбой проведения сверок поступивших в управление МНПА, дополнительных сведений к ним за 2016 год, за январь 2017 года; по итогам первого полугодия 2017 Управление подготовило детальную информацию с разбивкой по всем 355 муниципальным образованиям Курской области.

По результатам проведенных сверок Прокуратура Курской области информирует о результатах проверки исполнения законодательства о формировании и ведении Регистра муниципальных нормативных правовых актов. Так, в информации от 28.04.2017 года № 07-11-2017 отражены выявленные нарушения по порядку предоставления муниципальных нормативных правовых актов и обязательных дополнительных сведений (актов прокурорского реагирования) для включения в регистр.

В целом, по материалам, направленным Управлением по итогам первого полугодия, прокурорами вынесено главам муниципальных образований 141 представление, а также два постановления об административных правонарушениях на основании статьи 54 Закона Курской области от 04.01.2003 №3-ЗКО «Об административных правонарушений в Курской области».

Совместными усилиями Прокуратуры Курской области и Управления в 2015–2017 году удалось активизировать работу органов местного самоуправления муниципальных образований по своевременному предоставлению муниципальных нормативных правовых актов для внесения в Регистр МНПА Курской области. Сегодня практически все муниципальные образования на территории Курской области своевременно направляют принятые ими нормативные правовые акты и дополнительные сведения к ним для включения в Регистр.

По результатам комплексной проверки, проведенной в апреле текущего года сотрудниками Министерства юстиции Российской Федерации (город Москва), работа управления контроля, методического обеспечения, аналитической работы и регистра муниципальных нормативных правовых актов комитета Администрации Курской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений по осуществлению в Курской области необходимых мероприятий, направленных на обеспечение реализации органами государственной власти региона функции по ведению регистра муниципальных правовых актов, признана соответствующей действующему законодательству.

Тарасов Михаил Юрьевич

Референт отдела регистра и экспертизы муниципальных нормативно-правовых актов департамента по развитию местного самоуправления министерства внутренней политики и развития местного самоуправления в Тульской области

О повышении эффективности программного обеспечения ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов

Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов в Тульской области (далее – регистр, МНПА) осуществляется уполномоченным органом – министерством внутренней политики и развития местного самоуправления в Тульской области на основании Закона Тульской области от 18 декабря 2008 года № 1176-ЗТО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Тульской области», Закона Тульской области от 02.12.2009 № 1357-ЗТО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Тульской области отдельным государственным полномочием по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Тульской области» и постановления администрации Тульской области от 25.03.2009 № 161 «О порядке осуществления первичной обработки, проведения юридической экспертизы, иных действий по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Тульской области».

С 2009 г., т. е. с момента организации регистра МНПА Тульской области, в структуре министерства был создан специальный отдел, который в настоящее время носит название «отдел регистра и экспертизы муниципальных нормативно-правовых актов» (далее – отдел).

С целью исключения возможности некорректного отображения МНПА на портале правовой информации отделом разработаны и внедрены в оболочку текстового редактора MsWord микропрограммы на основе макросов VisualBasic, очищающие документ от скрытых ссылок, комментариев и закладок, которые визуально не видны в электронном документе и являются результатом заимствования части текстов из информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Данные микропрограммы корректируют электронный вид МНПА в части выравнивания межстрокового интервала, типа и размера шрифта, удаления лишних пробелов, центрирование всех таблиц и т.д.

В 2011 году разработана микропрограмма, работающая по принципу выявления вариантов написания ссылок в тексте МНПА, сопоставления их с постоянно пополняемым в MsExcel банком данных, заимствования Интернет-адресов (самих ссылок) и простановкой ссылочной части в тексте электронного документа.

Данные микропрограммы в значительной степени повысили эффективность обработки электронных копий МНПА, тем самым снизив затраты по времени их введения в регистр.

Кроме того, сотрудниками отдела были разработаны единые технические требования к оформлению МНПА, организованы семинары и консультации в режиме онлайн для специалистов муниципальных образований (далее – МО).

Однако в настоящее время все еще остается ряд существенных технических недостатков в организации ведения регистра МНПА. В частности, в правительстве Тульской области действует автоматизированная система электронного документооборота, через которую муниципалитеты передают посредством электронных каналов связи копии МНПА, и отделу приходится работать с двумя БД, экспортировать МНПА из одной БД и импортировать поштучно в БД регистра с одновременным заполнением всех реквизитов в ПО «Агент регистра МНПА».

При работе с двумя БД были выявлены расхождения в статистике выгружаемых документов, а именно: количество МНПА, выгруженных из АСЭД и занесенных в БД-регистра, не всегда совпадает со статистикой, отображаемой в ПО «Агент регистра НПА», и, как следствие, наблюдается затруднение контроля за точным количеством передаваемых МНПА.

Еще одним недостатком ПО «Агент регистра НПА» является отсутствие кроссплатформенности, т.е. отсутствие возможности работать указанному ПО в различных операционных системах (далее – ОС).

Согласно концепции развития информационного пространства в Тульской области, в части импортозамещения программного обеспечения предполагается переход на ОС Linux «Роса» с которой отсутствует совместимость с ПО «Агент регистра НПА».

В подпрограмме «АрмАналитика» реализован контроль за сроками предоставления МНПА в регистр, однако в муниципальных образованиях отслеживание нарушений предоставления МНПА в уполномоченный орган затруднено.

В рамках методической помощи для МО отделом разработан журнал учета и регистрации МНПА в системе Excel. В данном журнале заполняются основные реквизиты МНПА, а также сроки поступления МНПА, как от поселений в администрацию районов, так и от районов в отдел. В данном журнале реализован принцип отслеживания сроков предоставления МНПА в соответствии с региональным законодательством, т. е. в случае «приближения» к контрольному сроку за 2–3 дня ячейка в строке начинает подсвечиваться оранжевым цветом, а при нарушении – красным.

Современные технологии позволяют вести объемные БД без специального ПО, используя клиент-серверные приложения на основе браузеров, которые позволят обеспечить:

1. Онлайн контроль за сроками предоставления МНПА от МО.
2. Оперативное направление замечаний, экспертиз в МО с целью исправления обнаруженных ошибок.
3. Возможность работы из любой ОС (кроссплатформенность).
4. Работу с единой БД как пользователей уполномоченного органа, так и пользователей на местах в МО. Основным условием данного взаимодействия должно быть четкое распределение прав на администрирование БД регистра.
5. Работу Web-портала правовых актов zakon.scli.ru напрямую с БД путем создания простейших запросов, что позволит увеличить скорость работы самого портала (из-за частых сбоев указанного портала и продолжительной загрузки страниц полагаем, что портал имеет свою БД, в которой импортируются данные из федерального регистра).

В случае создания скрытых тэгов непосредственно в самом тексте МНПА напротив основных реквизитов (в шапке документа) можно предусмотреть автоматический перенос данных реквизитов в федеральный регистр, тем самым облегчив дальнейшую работу с МНПА – документ будет обрабатываться уже на стадии его создания, а дальнейшая работа будет проходить в полуавтоматическом режиме.

6. Совместимость клиент-серверного приложения с мобильными устройствами, что поможет в полной мере реализовать основную идею и потенциал федерального регистра – доступность правового информационного пространства.

Хотелось бы особо подчеркнуть значимость перехода федерального регистра на новый уровень. Полагаем, что развитие регистра должно идти в ногу со временем, исключая многочисленные «выгрузки» и «перегрузки» информации, чтобы в перспективе регистр стал единой базой для всех участников процесса нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Предлагаем ФБУ «Научный центр правовой информации» при Минюсте России рассмотреть возможность создания клиент-серверного приложения к ПО «Агент регистра НПА» с возможностью использования единой базы данных на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Троян (Фадеева) Наталья Анатольевна

тарший научный сотрудник Федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Минюсте России»

Применение федеральных регистров и государственных реестров при исполнении научно-исследовательских работ и осуществлении образовательной деятельности

Правовая информатизация России содействует повышению уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных актах. Информатизация правовой сферы должна обеспечить упорядочение и систематизацию информационно-правовых ресурсов в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Для формирования единого правового пространства необходимо наведение порядка в муниципальном нормотворчестве. Поэтому одним из главных направлений муниципальной реформы должно являться приведение муниципальных актов в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Одной из важнейших задач государства остается формирование единого информационного правового пространства, которое предполагает не только взаимную согласованность нормативных правовых актов, но и создание системы, обеспечивающей правовую информированность всех структур общества. На это и направлена деятельность по ведению Регистра муниципальных нормативных правовых актов, исходя из принципов его ведения – актуальности, общедоступности и достоверности сведений, содержащихся в нем.

Правотворческая деятельность муниципальных образований основана на конституционных началах, на их основе действующее федеральное законодательство устанавливает базу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том числе и уровня самих муниципальных образований. Виды нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.$^1$ и уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. В результате органы местного самоуправления издают (принимают) многообразные виды нормативных правовых актов.

Правотворческие отношения на уровне местного самоуправления по своей природе относятся к группе самоуправленческих отношений. Характеристику этих отношений дал Н.С. Бондарь, рассматривая их как инструмент органического слияния власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения.

Как отмечается в литературе, функционирование механизма муниципального правотворчества представляет собой процесс взаимодействия субъектов местного самоуправления по созданию и принятию нормативных правовых актов, их изменению или отмене. Он обеспечивает целевое назначение правотворчества как социально-правового явления, поскольку основная функция муниципального правотворчества – создание эффективной нормативной правовой системы на местном уровне. Однако каждый компонент механизма правотворчества соотносится с основной целью по принципу функциональной зависимости части и целого.

В юридической литературе этому вопросу уделяется внимание и специалистами в области общей теории права, и представителями теории муниципального права. Так, Ю.А. Тихомиров называет следующие стадии муниципального процесса:

• а) изучение, анализ общественных явлений и процессов, установление потребности правовой регламентации;
• б) определение вида органов, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта;
• в) принятие решения о подготовке правового акта;
• г) разработка концепции акта;
• д) подготовка проекта правового акта – разработчиком, рабочей группой, органом;
• е) предварительное рассмотрение проекта акта;
• ж) общественное осуждение проекта;
• з) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
• и) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление акта в законную силу.

На каждой стадии возникают свои, характеризующие рядом особенностей, группы правотворческих отношений.

Сейчас большую значимость приобретают также вопросы организационного характера, а именно вопросы обеспечения качества деятельности по разработке проекта нормативного правового акта. К сожалению, данному вопросу не уделяется должного внимания, и это во многом предопределяет недостаточно качественную проработку проектов правовых актов. Чаще всего проект разрабатывают узкие специалисты, владеющие необходимыми знаниями и опытом в той сфере общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования, в то время как специалисты-юристы далеко не всегда привлекаются к данной работе. На данной стадии желательно, чтобы проект нормативного правового акта прошел правовую экспертизу еще до его внесения в представительный орган. Проект должен быть оценен, прежде всего, с точки зрения его соответствия Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ, иным нормативным правовым актам. Он также должен быть проверен на отсутствие в нем противоречий, ошибок, неточностей, правильность оформления и т. д. Все это также невозможно без участия специалистов-юристов. Кроме того, законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта Российской Федерации определяются критерии включения муниципальных районов и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий (часть 7 введена Федеральным законом от 30.12.2015 № 447-ФЗ)[2].

Данная проблема очень существенна именно с точки зрения муниципальной правотворческой политики, поскольку результатом несоблюдения названных требований зачастую является принятие представительным органом местного самоуправления некачественного нормативного правового акта, ущемляющего права и законные интересы населения муниципального образования.

Сегодня в нашей стране наблюдается настоящий бум муниципального правотворчества. В ходе муниципальной реформы местному самоуправлению переданы многие функции, ранее находившиеся в компетенции федеральных или региональных законодателей. Надо сказать, есть затруднения в том, что нет единых подходов к осуществлению муниципальной правотворческой политики. В результате складывается противоречивость и несовершенство.

Муниципальный уровень реализации правотворческой политики отличается значительной спецификой. Отличие в том, что правотворчество органов местного самоуправления в соответствии с нынешней российской Конституцией не является государственной деятельностью в правотворческой сфере.

Муниципальное правотворчество обусловлено тем, что органы местного самоуправления имеют своей задачей непосредственное решение повседневных, наиболее важных для населения вопросов, облегчение условий жизни граждан. Сущность местного самоуправления заключается в обеспечении самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Муниципальное правотворчество обязано находится в рамках действующего федерального и регионального законодательства, обладая в тоже время определенной долей самостоятельности в правовом регулировании вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов посредством прямого волеизъявления (ст. 130). Именно на муниципальном уровне граждане устанавливают правила поведения, прежде всего для самих себя, а не для других. Следовательно, местное правотворчество целесообразно и необходимо также в силу того, что на уровне местных сообществ «пространство правовой регламентации сокращается до обозримых пределов. Одновременно законодательная власть государственного уровня разгружается для выполнения уже не оперативных, а стратегических задач»[3].

Нормативные правовые акты муниципальных образований занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к формированию трех уровней нормативных правовых актов; нижний уровень занимают акты местного самоуправления.

Принимаемые на уровне муниципального образования правовые акты должны гармонично встраиваться в действующую российскую систему права, соответствовать основам конституционного строя РФ, соблюдению основных прав и свобод человека и гражданина[4].

Как известно, акты местного самоуправления занимают самое нижнее место в системе источников российского права и потому должны соответствовать актам, обладающим более высокой юридической силой. Отсюда следует, что муниципальные власти обязаны не только в совершенстве знать весь этот огромный правовой массив, но и постоянно отслеживать его динамику, поскольку любой муниципальный акт может моментально превратиться в незаконный, стоит лишь внести изменения в федеральное или региональное законодательство. Фактически на муниципальном уровне для участников правотворческой деятельности требуется более высокая юридическая квалификация, чем на любом другом, в то время как его реальная правовая обеспеченность является самой низкой.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит положения, согласно которым в уставе муниципального образования указываются виды, порядок принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Необходимо отметить, что на региональном уровне данные вопросы либо регулируются предельно ограниченно, либо вообще не находят законодательной регламентации (хотя в ряде субъектов и приняты законы о нормативных правовых актах, что является, безусловно, положительным моментом). Соответственно, больший удельный вес здесь имеют нормы местного уровня[5].

Таким образом, одной из важных правотворческих проблем на уровне муниципальных образований является то, что количество принимаемых в регионах правовых актов постоянно растет, а качество муниципальных правовых актов остается недостаточно высоким.

Как отмечают многие исследователи, в условиях динамично развивающихся социально-экономических отношений и интенсивного развития законотворческой деятельности на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, в муниципальных образованиях особую актуальность приобретает надлежащее качество принимаемых нормативных правовых актов[6], что является правильным. К сожалению, именно на уровне местного самоуправления допускается наибольшее количество дефектных норм[7]. При этом низкое качество муниципальных актов особенно характерно для сельских поселений[8]. Несовершенство и низкое качество правовых актов в области местного самоуправления, противоречивость практики их реализации связаны, в большей степени, с наличием правотворческих ошибок. Данная проблема очень существенна именно с точки зрения муниципальной правотворческой политики, поскольку результатом несоблюдения названных требований зачастую является принятие представительным органом местного самоуправления некачественного нормативного правового акта, не только противоречащего конституционным основам и федеральному законодательству, но и ущемляющего права и законные интересы населения самого муниципального образования.

Анализ состояния муниципального правотворчества и практики его реализации свидетельствует о наличии ряда острых проблем качества и эффективности законодательной базы местного самоуправления, среди которых следует выделить следующие:

• отсутствие единых подходов к осуществлению муниципальной правотворческой политики;
• отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов) и органами местного самоуправления;
• недостаточное обеспечение финансово-экономическими полномочиями самостоятельности муниципальных образований.

Несмотря на осуществляемую организационно-правовую реформу местного самоуправления в нашей стране, большинство обозначенных выше проблем остаются нерешенными.

Проблемы в муниципальном правотворчестве связаны прежде всего с нарушением порядка планирования правотворческой деятельности муниципального образования, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов.

Во многих муниципальных образованиях, доступ к муниципальным актам до настоящего времени является ограниченным. Как правило, принятые правовые акты публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих небольшой тираж, особенно в сельской местности, а иногда в нарушение Конституции России и федерального законодательства не публикуются вообще. Современное состояние базы нормативных правовых актов муниципальных образованной не всегда позволяет населению ознакомиться с этими актами, выразить свою позицию, и тем самым осуществлять общественный контроль работы местных органов, что нарушает принципы демократии, предполагающий участие народа в процессе создания правовых актов.

Демократизм правотворчества предполагает участие народа в процессе создания правовых актов. Отражение в действительности принцип может находить в виде разработки и принятия правовых норм представительными органами и всенародным голосованием (референдумом), а также посредством широкого привлечения граждан к правотворческой деятельности (взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества и населением[9]). При подготовке разрабатываемого документа необходимо также в первую очередь соблюдать принцип законности, т. е. строгого соответствия правотворчества в процессе подготовки, принятия и опубликования нормативно-правовых актов Конституции Российской Федерации и действующим законам.

Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов) и органами местного самоуправления выражено в том, что муниципальное правотворчество приобретает бессистемный характер; муниципальные правовые акты часто дублируют федеральное законодательство или законодательство субъекта; представительные органы муниципальной власти несвоевременно реагируют на изменения федерального законодательства и с большим опозданием вносят изменения или принимают соответствующие муниципальные правовые акты.

Работа над разрабатываемым документом должна происходить в рамках правовой процедуры и в пределах компетенции правотворческого органа. Вновь принимаемый правовой акт должен занимать свое место в иерархии действующих нормативных правовых актов, вносить в них изменения или согласовываться с ранее принятыми документами, основываться на действующем законодательстве.

Наличие этих проблем во многом является не виной муниципального уровня власти, а следствием разрозненности и нелогичности федерального и регионального законодательства, регулирующего местное самоуправление.

Недостаточное обеспечение финансово-экономическими полномочиями самостоятельности муниципальных образований – наверное, самая острая проблема, которая требует системного решения. Большую значимость приобретают вопросы организационного характера, а именно вопросы финансово-экономического обоснования деятельности по разработке проекта нормативного правового акта.

К сказанному следует добавить, что, несмотря на отсутствие в Конституции РФ прямой правовой нормы о муниципальном правотворчестве, согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Региональное законодательство в части регламентации муниципального правотворчества ограничивается закреплением в уставе (конституции) субъекта Российской Федерации раздела, посвященного организации местного самоуправления, в котором, как правило, не идет речь о муниципальных правовых актах или о муниципальном правотворчестве в целом, а закреплена лишь возможность принятия муниципалитетами устава муниципального образования, а где-то и принятие устава муниципального образования никак не регламентировано (например, Устав Нижегородской области, Устав Самарской области)[10].

Сегодня ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования муниципального правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности. Поэтому научность и профессионализм должны учитываться на всех этапах и уровнях правотворчества. Принципы взаимосвязаны и неотделимы, поскольку имеют единую сущность, а именно, предполагают значительную роль научного сообщества в правотворческом процессе, разработку научных концепций правотворчества, проведение различных процедур в процессе подготовки проекта документа (изучение общественного мнения, проведение исследований, правовой и антикоррупционной экспертиз).

Для решения выше обозначенных проблем муниципального правотворчества предлагается:

Во-первых, в целях оказания практической помощи исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований предлагается разработать и принять Модельный закон «О порядке принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления», где регламентировать процедуры издания (принятия) этих актов, и урегулировать в дальнейшем указанные вопросы в уставах муниципальных образований. Типовые (модельные) акты могут быть использоваться и при принятии иных муниципальных нормативных правовых актах.

Во-вторых, необходимо на постоянной основе повышать квалификацию муниципальных служащих, тех, деятельность которых непосредственно связана с формированием и реализацией муниципальной правотворческой политики.

В ФБУ НЦПИ научным подразделением ведется научная и образовательная деятельность. Для государственных служащих проводятся курсы повышения квалификации по программе курса дополнительного профессионального образования «Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Данная программа была (создана) разработана В.В. Астаниным, доктором юридических наук, профессором, заместителем директора по научной и учебной работе. Программа предназначена для слушателей из числа государственных гражданских служащих, а также муниципальных служащих, осуществляющих должностные полномочия в области проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В НЦПИ также была разработана программа дополнительного профессионального образования «Организация работы, ведение и мониторинг федеральных регистров и государственных реестров Министерства юстиции Российской Федерации». Данный курс подготовлен для служащих, исполняющих функции по формированию и ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Целью программы является усовершенствование и получение новых компетенций в области правовой информатизации, необходимых для профессиональной деятельности специалистов территориальных органов Минюста России и иных государственных и муниципальных служащих, задействованных в процессе ведения регистров; формирование системы теоретических знаний в области организации работы, ведения и мониторинга федеральных регистров и государственных реестров Министерства юстиции Российской Федерации, а также практических навыков применения информационных технологий и эксплуатации информационных систем в этой сфере.

Научно-исследовательским отделом в рамках выполнения НИР был также выполнен ряд научно-исследовательских работ, предназначенных для использования в территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы. Среди них «Методические рекомендации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований». Целью этой работы является совершенствование практики применения методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. (ред. от 10.07.2017) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[11]. В процессе работы было проведено дополнительно конкретно-социологическое исследование, проводимое в рамках государственного задания ФБУ НЦПИ при Минюсте России. Также ведется работа над методическими рекомендациями по подготовке муниципальных нормативных правовых актов.

Остается лишь сказать, что в правотворчестве необходимо участвовать профессионалам, обладающим теоретическим и практическим правосознанием, имеющим высокую степень правовой культуры, образованности и грамотности, т. е. качественными характеристиками, способными обеспечить достаточный уровень юридической техники принимаемых нормативных правовых актов.

Безусловно, на качестве принимаемых законов и подзаконных правовых актов сказывается системность правотворчества, что определяет плановый, целенаправленный характер правотворчества, его непротиворечивость и взаимосвязь различных стадий и этапов. В современных условиях развития России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет первостепенное значение, в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах.

Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы[12]. Данное направление требуется развивать более активно.

Сказанное позволяет сделать следующий вывод: в настоящее время качественное правотворчество предполагает точное следование порядку его осуществления и соблюдение основополагающих принципов, что позволит обеспечить устойчивость и функционирование данного института государственной власти вне зависимости от складывающихся условий и обстоятельств.

Литература

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 05.01.2012) // Собрание законодательства РФ 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Федеральный закон от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (ред. от 10.07.2017) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010.№ 10, ст.1084
4. Ростова О.С. Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов в региональном правотворчестве // Мониторинг правоприменения. 2016. № 3 (20). С. 9–14.
5. Астанин В.В., Роговая А.С. Мониторинг обеспечения и состояния качества нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Мониторинг правоприменения. 2016. № 4 (21). С. 4–13.
6. Астанин В.В. Диалектика современного состояния муниципального правотворчества // Российская юстиция. 2016. № 3. С. 14–17.
7. Ростова О.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов российской федерации: практика реализации // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2016. № 3. С. 21–31.
8. Маслакова Е.А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 3–5.
9. Королев В.С. Теория муниципального управления. М. 1999.С.21.
10. Малько А.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика России: история и современность. М., 2014. С. 177.
11. Филатов С.В. Правотворческий процесс: понятие, стадии принципы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 26.
12. Основы государства и права: учебное пособие / под общей редакцией С.А. Комарова. М., 1996. С. 49.
13. Бычкова Е.И. Некоторые проблемы правовой регламентации муниципального правотворчества в Российской Федерации // Юридический мир. 2014. № 5(209). С. 33.

Федичев Андрей Валерьевич

Директор ФБУ НЦПИ при Минюсте России, кандидат технических наук, доцент

Модернизация и развитие информационных систем ведения федеральных регистров и государственных реестров

Федеральные регистры и государственные реестры ведутся в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учёта и систематизации нормативных правовых актов, обеспечения единого подхода к формированию, сбору, хранению, обработке и передаче правовой информации и ее использованию, обеспечения согласованности и непротиворечивости издаваемых в Российской Федерации нормативных правовых актов, формирования на их основе единого информационно-правового пространства Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями. Эта деятельность является важным направлением в реализации государственной политики, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации.

Создание системы федеральных регистров и государственных реестров Министерства юстиции Российской Федерации осуществлялось поэтапно. Её начальным этапом можно считать основание в 1975 году Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции (далее – НЦПИ).

С начала своего образования НЦПИ ведет деятельность в области получения, обработки, систематизации, хранения и предоставления правовой информации, а также создания, внедрения и сопровождения автоматизированных информационных систем по различным направлениям деятельности с применением современных информационных технологий.

В 2000 году во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 и постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 № 904 создан федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а затем во исполнение Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» – государственный реестр уставов муниципальных образований и государственный реестр муниципальных образований.

С учётом развития и внедрения во все сферы деятельности Российской Федерации информационных технологий для обеспечения ведения федеральных регистров и государственных реестров в электронном виде была разработана и введена в эксплуатацию информационная система – подсистема «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации (далее – подсистема НПА, ПС НПА ЕСИТО).

Особым этапом в формировании системы стало создание и развертывание в 2009 году федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Это позволило создать в рамках системы федеральных регистров и государственных реестров информационный ресурс, охватывающий все нормативные правовые акты Российской Федерации муниципального, регионального и федерального уровней.

Основной этап создания данной системы был завершен в 2011 году, в результате которого было организовано взаимодействие между территориальными органами Минюста России и уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части передачи сведений об уставах муниципальных образований. Это позволило перейти к дальнейшему развитию системы.

В интересах планомерного долгосрочного развития системы федеральных регистров и государственных реестров в 2013 году по предложению НЦПИ в государственную программу Российской Федерации «Юстиция» были включены мероприятия по разработке Концепции развития федеральных регистров и государственных реестров (далее – Концепция). В 2016 году данная Концепция была разработана НЦПИ и утверждена распоряжением Минюста России от 09.02.2017 № 175-р. Кроме этого, НЦПИ был разработан и утвержден Минюстом России План реализации указанной Концепции.

Анализ состояния информатизации Минюста России, проведенный НЦПИ в 2017 году, показал, что Концепция соответствует основным принципам реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203.

На начальном этапе выполнения Плана реализации Концепции развития федеральных регистров и государственных реестров были выполнены следующие работы: подготовлен проект новой версии портала «Нормативные правовые акты Российской Федерации» (далее – Портал);

• в территориальные органы Минюста России и уполномоченные органы субъектов Российской Федерации направлена разработанная НЦПИ новая версия программного обеспечения;
• в полном объёме передано НЦПИ сопровождение и развитие информационных систем ведения регистров и реестров в соответствии с государственным заданием.
• В дальнейшем основные усилия НЦПИ были направлены на решение ключевых проблем функционирования системы, указанных в Концепции, а именно:
• «устаревание» и несовершенство программного обеспечения ведения реестров и регистров, разработанного в 2009 году;
• неэффективная организация хранения информации о нормативных правовых актах и вносимых в них изменениях;
• слабая автоматизация основных процессов сбора информации, обработки правовых актов, мониторинга состояния баз данных на региональном и федеральном уровнях;
• медленная работа системы раскрытия информации (портала zakon.scli.ru), низкое качество её работы с большим количеством документов;
• нерешённость вопросов по использованию системы для задач мониторинга правоприменения, правовой помощи гражданам и общественным организациям, предоставлению правовой информации для государственных и муниципальных услуг.

Необходимо отметить, что за прошедшее время выполнены или подготовлены к реализации мероприятия, направленные на решение всех указанных проблем.

Уже в октябре 2016 года на предыдущей Конференции по ведению реестров и регистров были представлены первые результаты работы. В частности, по заданию Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России в программное обеспечение были добавлены критически важные изменения по внесению сведений классификатора территорий муниципальных образований ОКТМО, а также решено значительное число задач по исправлению ошибок, выявленных в ходе эксплуатации программного обеспечения в регионах.

Однако за прошедший год в развитии системы произошли ещё более значимые изменения, о которых в дальнейшем пойдёт речь.

На прошедшей в прошлом году конференции участники были проинформированы о разработке новой версии Портала. В резолюции Конференции было принято решение о развёртывании Портала до конца 2016 года. Интерфейс разработанного нового портала был развёрнут и представлен Минюсту России и специалистам территориальных органов в тестовом режиме в начале 2017 года, в дальнейшем решением коллегии Минюста России был определён срок введения Портала в эксплуатацию – октябрь 2017 года. В настоящее время Портал развернут, протестирован территориальными органами Минюста России и в ближайшее время будет размещен в открытом доступе.

В новом Портале заложена принципиально иная, по сравнению со старой версией, технология поиска сведений, основанная на создании специальной индексной базы. Данная технология обеспечивает высокую скорость работы Портала при работе со значительным объёмом информации.

В настоящее время осуществляются работы по наполнению Портала актуальным контентом и проверке его содержимого. Предстоят работы по настройке сервисов поиска Портала для взаимодействия с рабочими местами в регионах и решению задач по расстановке ссылок и просмотру полнотекстового содержимого. На переходный период планируется обеспечить одновременное функционирование старой и новой версий Портала.

Кроме того, на Портале создан отдельный раздел «Законодательство СССР и РСФСР».

В то же время результаты развития информационных систем ведения реестров и регистров в 2017 году не ограничиваются только задачей введения в эксплуатацию нового портала.

Основная глобальная задача – выполнение работ по сопровождению и развитию программного обеспечения и инфраструктуры информационных систем, конечной целью которых является создание новой программно-аппаратной платформы для ведения регистров нормативных правовых актов, обеспечивающей работу систем в соответствии со Стратегией до 2030 года. Предполагается, что такая платформа должна функционировать при объёме базы данных на уровне 25–30 млн. правовых актов (50–60 млн. полнотекстовых документов) и обеспечивать возможность поддержки всего жизненного цикла правового акта от начала его разработки до утраты силы.

Основные результаты данных работ, проведенных НЦПИ в 2017 году, состоят в следующем.

1. В рамках сопровождения системы ведения регистров и в целях формирования новой инфраструктуры ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов, государственного реестра уставов муниципальных образования и государственного реестра муниципальных образований выполнен перенос баз данных территориальных органов Минюста России в Центр обработки данных Минюста России (далее – ЦОД), что позволило оптимизировать программно-аппаратные ресурсы, используемые для работы информационной системы ПС НПА ЕСИТО в центре и регионах, обеспечить резервное копирование и защиту информации в соответствии с требованиями, предъявляемыми к государственным информационным системам.
2. В рамках работ по переводу баз данных территориальных органов осуществлялась сверка региональных баз данных с федеральной базой, корректировка баз данных и приведение в корректное состояние справочников системы.
3. Необходимость перевода баз данных потребовала решения ряда специфических задач по доработке программного обеспечения в интересах его эксплуатации в закрытой сети. В частности, веб-сервисы поиска, расстановки ссылок и просмотра информации были адаптированы для работы непосредственно с центральной базой данных ПС НПА ЕСИТО.
4. В целях оптимизации взаимодействия между рабочими местами пользователей и базами данных в ЦОД для работы программного обеспечения была реализована технология удалённого управления приложением, при которой программа запускается непосредственно в отдельной сессии на терминальном сервере, а управление осуществляется пользователем со своего рабочего места. Программное обеспечение ПС НПА ЕСИТО было адаптировано для работы с данной технологией. Кроме того, была реализована возможность подключения пользователя из центрального аппарата и территориального органа к любой из баз данных, размещённых в ЦОД. В результате этого удалось повысить качество мониторинга ведения регистров.
5. По мере перевода регионов в ЦОД была выявлена проблема: зависание системы при подключении значительного числа пользователей. Для решения указанной проблемы потребовалось переработать способ подключения клиентского программного обеспечения в базе данных, что фактически означало проведение аудита исходного кода программы. В связи с критическим характером проблемы данная работа была выполнена НЦПИ в короткие сроки.
6. Одновременно в рамках аудита исходного кода был оптимизирован механизм построения поисковых запросов, существенно увеличена скорость их выполнения.
7. В целях обеспечения представления на федеральный уровень документов только с присвоенными номерами государственной регистрации в новой версии программного обеспечения добавлена возможность сохранения документа с признаком готовности, а в сервисе отправки обновлений – документа с признаком готовности.
8. В целях обеспечения ведения в электронном виде федерального регистра субъектов Российской Федерации в соответствии с изменениями, внесёнными на основании Указа Президента Российской Федерации от 16.12.2016 № 707, были разработаны средства внесения и просмотра сведений о нормативных правовых актах в формате .pdf.

При разработке данного программного обеспечения было принято решение, что база образов правовых актов должна быть реализована как единая база данных, размещаемая только в закрытом контуре, и должна формироваться на основе единых требований к файлам в формате .pdf. В качестве основного требования к файлам было определено содержание в них только графических изображений страниц нормативного правового акта.

В настоящее время в базу данных внесено свыше 13000 образов правовых актов.

9. При выполнении доработок программного обеспечения большое внимание было уделено построению табличных форм, предназначенных для анализа и мониторинга баз данных на региональном и федеральном уровне. Средства построения таких форм были переработаны, адаптированы для работы с большими объёмами информации, хранящейся в центральной базе данных ПС НПА ЕСИТО.
10. По заданию Минюста России в соответствии с Планом реализации Концепции были разработаны новые средства анализа состояния регистров, позволяющие выявлять различные нарушения при ведении регистров.

Наконец, последнее: в рамках сопровождения был проведен значительный объём работ, связанных с устранением ошибок и улучшением работы программного обеспечения. В частности, восстановлена возможность представления связей нормативных правовых актов, обеспечена настройка поиска по тексту для документов, хранящихся в формате .docx.

В настоящее время актуальная версия программного обеспечения направлена в территориальные органы Минюста России, субъекты Российской Федерации, а также ряду других пользователей. Данная версия поставляется бесплатно.

Результаты выполненных работ свидетельствуют о том, что на сегодняшний день в НЦПИ осуществляется планомерная работа по сопровождению и развитию информационно-технологической инфраструктуры Минюста России, созданы объективные условия для поступательного развития информационных систем ведения реестров и регистров.

В соответствии с Концепцией основными направлениями работ НЦПИ в 2018 году и среднесрочной перспективе являются:

• развитие новой версии Портала, в том числе совершенствование интерфейса, создание информационных и аналитических разделов;
• решение задач по автоматизации обработки информации на федеральном и региональном уровнях, включая автоматическое форматирование и автоматическую расстановку ссылок (для реализации автоматического форматирования необходимо разработать и утвердить рекомендации по подготовке текстов нормативных правовых актов в единообразном формате с соблюдением установленных требований юридико-технического оформления);
• разработка и внедрение системы хранения текстов нормативных правовых актов с учётом изменений, вносимых в актуальные редакции (хранение правовых актов с учетом изменений должно обеспечить возможность компактного хранения текстов нормативных правовых актов и иных документов, эффективную работу с документами большого объёма и с документами, содержащими объёмные приложения в виде таблиц и рисунков);
• поэтапная замена существующего клиентского программного обеспечения на веб-приложения (данная работа может быть разбита на этапы: на начальном этапе могут быть заменены средства поиска на основе технологий, внедрённых в Портал, далее – доработаны средства аналитики и статистики, и, наконец – средства внесения сведений);
• обеспечение взаимодействия с государственными информационными системами, в частности – предоставление сведений для федеральной адресной информационной системы и доработка программ для решения этих задач.

Развитие информационных систем ведения реестров и регистров по указанным направлениям должно привести к созданию на новой программно-аппаратной платформе новой системы ведения реестров и регистров, обеспечивающей решение широкого круга задач, включая предоставление юридически значимой правовой информации, оказание правовой помощи, поддержку процессов разработки нормативных правовых актов.

Именно такое развитие федеральных регистров и государственных реестров даст возможность повысить эффективность работы органов государственной власти на всех уровнях, будет способствовать созданию эффективного информационного правового пространства, в котором процессы отличаются прозрачностью и ссылочной целостностью общественно и юридически значимой правовой информации.

Фролов Аркадий Петрович

Начальник отделения образовательной деятельности ФБУ НЦПИ при Минюсте России

Сведения об образовательной деятельности ФБУ НЦПИ при Минюсте России

Эффективное выполнение должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими Минюста России, гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – гражданские служащие) определяется не только наличием необходимых профессиональных знаний и навыков, но и постоянным их совершенствованием с учетом изменений законодательства и правоприменения в Российской Федерации.

Для решения этой задачи в ФБУ НЦПИ при Минюсте России (далее – НЦПИ) в 2015 году была получена бессрочная лицензия на право оказывать образовательные услуги по реализации программ дополнительного профессионального образования (лицензия Департамента образования г. Москвы от 22.07.2015 № 036356).

Осуществление образовательной деятельности в НЦПИ реализуется за счет средств федерального бюджета, выделяемых на исполнение государственного задания, а также на коммерческой основе в случаях, определенных федеральным законодательством Российской Федерации.

НЦПИ проводит повышение квалификации гражданских служащих по следующим программам дополнительного профессионального образования:

1. «Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»

Данная образовательная программа разработана в 2016 году, прошла согласование в профильных департаментах Минюста России и утверждена первым заместителем Министра юстиции Российской Федерации. Она предназначена для гражданских служащих, осуществляющих свои должностные полномочия в области проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Программой предусмотрено 18 академических часов обучения по очной и очно-заочной формам.

Указанная программа направлена на:

• формирование системы глубоких знаний и практических навыков в области организации и осуществления деятельности по проведению гражданскими служащими правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• повышение образовательного уровня гражданских служащих и закрепление полученных практических навыков;
• повышение профессиональной компетентности гражданских служащих;
• углубление и систематизацию и теоретических и практических знаний, касающихся правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• приобретение практических навыков в области нормотворчества, формирование профессиональной компетенции в области проведения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов).

2. «Организация работы, ведение и мониторинг федеральных регистров и государственных реестров Министерства юстиции Российской Федерации»

В 2017 году сотрудниками НЦПИ данная образовательная программа была актуализирована.

Актуализация программы вызвана реорганизацией процесса ведения федеральных регистров и государственных реестров подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России (ПС НПА ЕСИТО), а также созданием Центра обработки данных Минюста России в связи с реализацией дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 26.12.2016 № 707.

Указанная образовательная программа прошла согласование в профильном департаменте Минюста России. Она предусматривает 24 академических часа обучения по очной и очно-заочной формам и нацелена на повышение уровня профессиональной подготовки слушателей по вопросам формирования и ведения регистра нормативных правовых актов муниципального уровня и уровня субъекта Российской Федерации, получения ими необходимых знаний и умений в области муниципального правотворчества, изучения правовых, организационных и технологических правил, порядка и методики ведения регистра.

Освоение дополнительных образовательных программ, реализуемых НЦПИ, всегда завершается итоговой аттестацией. Итоговая аттестация определяет уровень усвоения слушателями учебного материала (углубленное изучение актуальных проблем, приобретение профессиональных навыков, формирование деловой квалификации) и охватывает все содержание данной дисциплины, установленное соответствующей дополнительной профессиональной образовательной программой.

Слушателям, успешно прошедшим итоговую аттестацию, выдается удостоверение о повышении квалификации установленного образца.

Обучение по программам дополнительного образования осуществляется НЦПИ не только на базе учреждения, но и непосредственно в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с уставной образовательной деятельностью в рамках выполнения государственного задания на 2016 год НЦПИ были обучены более 150 гражданских служащих территориальных органов Минюста России. В 2017 году по состоянию на октябрь уже обучено более 100 человек.

Так в 2016–2017 годах, наряду с обучением гражданских служащих центрального аппарата Минюста России, НЦПИ было организовано и проведено обучение гражданских служащих его территориальных управлений, расположенных в Дальневосточном, Сибирском, Северо-Кавказском, Южном федеральных округах; республиках – Башкортостан, Татарстан, Мордовия; Брянской, Воронежской, Московской, Новосибирской и Саратовской областях. Кроме этого, проведено обучение гражданских служащих в территориальном управлении по городу Москве.

В перспективе НЦПИ планирует разработку новых программ дополнительного профессионального образования, направленных на повышение профессионализма гражданских служащих Минюста России.

Щербинина Ирина Алексеевна

Заместитель начальника отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и ведения федерального регистра, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области

Проблемы ведения регистров и реестров после их перевода в закрытую ведомственную сеть

Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2016 г. № 707 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» были внесены изменения в Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации обеспечивают направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования названных актов, а также сведений об источниках их официального опубликования для включения этих актов в федеральный регистр субъектов Российской Федерации (далее – федеральный регистр) и проведения правовой экспертизы.

Согласно пункту 2.1 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486, копии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также сведения об источниках официального опубликования названных актов представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в электронном виде в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В целях исполнения данного Указа Президента Российской Федерации Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области (далее – Управление) с органами государственной власти Саратовской области по передаче копий нормативных правовых актов области в электронном виде для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов Саратовской области проделана следующая работа.

Управлением в адрес Губернатора Саратовской области было направлено письмо с указанием о направлении копий нормативных правовых актов Саратовской области и сведений об источниках их официального опубликования в электронном виде для включения в федеральный регистр в адрес Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области на электронный адрес: ru64@minjust.ru.

Также Управлением в адрес Губернатора Саратовской области направлена информация с рекомендациями по сканированию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в формат .pdf для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Губернатором Саратовской области принято постановление от 01.03.2017 № 43 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 и постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года № 904», согласно которому правовому управлению Правительства Саратовской области поручено направлять в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области копии законов Саратовской области, нормативных правовых актов, принятых Губернатором Саратовской области и Правительством Саратовской области, и сведения об источниках их официального опубликования в электронном виде посредством межведомственного электронного документооборота Саратовской области, а при отсутствии такой возможности – по информационно-телекоммуникационным сетям либо на электронных носителях в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования указанных актов для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проведения правовой экспертизы.

Органам исполнительной власти Саратовской области поручено направлять в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Саратовской области копии своих нормативных правовых актов и сведения об источниках их официального опубликования в электронном виде посредством межведомственного электронного документооборота Саратовской области, а при отсутствии такой возможности – по информационно-телекоммуникационным сетям либо на электронных носителях в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования указанных актов для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проведения правовой экспертизы.

В настоящее время копии нормативных правовых актов Саратовской области и сведения об источниках их официального опубликования в электронном виде для включения в федеральный регистр направляются органами исполнительной власти Саратовской области на электронный адрес Управления: ru64@minjust.ru.

Также органами исполнительной власти Саратовской области ежеквартально осуществляется сверка перечня направленных в Управление копий нормативных правовых актов органов исполнительной власти Саратовской области с перечнем полученных Управлением указанных копий нормативных правовых актов. Кроме того, правовое управление Правительства Саратовской области при направлении копий законов Саратовской области, нормативных правовых актов, принятых Губернатором Саратовской области и Правительством Саратовской области, одновременно направляет опись направляемых правовых актов.

Вместе с тем, Управлением совместно с Федеральной службой охраны Российской Федерации на территории Саратовской области и Правительством Саратовской области прорабатывался вопрос подключения к системе межведомственного электронного документооборота на территории Саратовской области.

В ходе проведенной работы было установлено, что у Управления отсутствует возможность подключения к межведомственному документообороту, поскольку на территории Саратовской области к межведомственному электронному документообороту может быть подключен только один клиент, которым является на сегодняшний день Правительство Саратовской области.

Вместе с тем, информационное взаимодействие органов исполнительной власти Саратовской области и подведомственных им организаций осуществляется посредством обмена документами в электронном виде с использованием информационной системы электронного документооборота Правительства области.

В целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 26.12.2016 № 707 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Управление обращалось в Правительство Саратовской области с просьбой рассмотреть вопрос о подключении Управления к информационной системе электронного документооборота Правительства области.

Однако из полученного ответа следует, что у Правительства Саратовской области в настоящий момент отсутствует возможность подключения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации к информационной системе электронного документооборота Правительства области.

Следует отметить, что Управление при решении вопроса подключения к информационной системе электронного документооборота Правительства области столкнулось с отсутствием заинтересованности Правительства Саратовской области по данному вопросу.

Поскольку информация, направляемая посредством информационной системы электронного документооборота субъектов Российской Федерации и подписанная электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе и подписанному собственноручной подписью, это обеспечивает достоверность и целостность передаваемой информации.

В этой связи полагаем целесообразным рассмотреть возможность направления Минюстом России в адрес руководителей субъектов Российской Федерации информационных писем о необходимости подключения территориальных органов Минюста России к информационной системе электронного документооборота субъектов Российской Федерации.

Данная проблема может также быть решена путём нормативного закрепления возможности направления копий нормативных правовых актов в электронном виде по информационно-телекоммуникационным сетям либо на электронных носителях только в случае отсутствия информационной системы электронного документооборота в субъектах Российской Федерации.

До подключения Управления к системе электронного документооборота Правительства области в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации, Губернатору Саратовской области Управлением был предложен следующий алгоритм направления копий нормативных правовых актов в электронном виде:

1. Копии нормативных правовых актов и сведения об источниках их официального опубликования направлять на электронный адрес Управления: ru64@minjust.ru в течение 7 дней после дня первого официального опубликования указанных актов.
2. Указанные сведения в электронном виде необходимо направлять с официальных электронных адресов органов исполнительной власти Саратовской области.
3. Органам исполнительной власти области в целях исключения споров по переданным нормативным правовым актам обеспечить ежеквартальное направление в адрес Управления актов сверки (2 экземпляра) представленных копий нормативных правовых актов, направленных по информационно-телекоммуникационным сетям, после утверждения которых один экземпляр акта будет возвращаться в органы исполнительной власти области.

После перехода баз данных Управления в закрытую ведомственную сеть (ФБУ НЦПИ при Минюсте России) возникают следующие недостатки в работе:

1. Регулярно на протяжении трех месяцев в течение нескольких рабочих дней подряд не работали базы данных ПС ЕСИТО (федеральный регистр и ИС РУМО).

Устранением данной проблемы занимался оператор электронно-вычислительных и вычислительных машин Управления совместно со специалистами службы технической поддержки ФБУ НЦПИ при Минюсте России.

О возникшей проблеме в работе баз данных Управлением были проинформированы Минюст России и ФБУ НЦПИ при Минюсте России.

После принятых мер по восстановлению работы баз данных указанная проблема была устранена.

2. В настоящее время на выделенных рабочих местах установлена версия программного обеспечения 2.7.1010.2024.

При эксплуатации указанной версии программного обеспечения также возникают недостатки в работе баз данных, а именно:

• на выделенных рабочих местах документы долго открываются, сохраняются или при сохранении происходит сбой и автоматический выход из базы данных;
• при сохранении НПА в федеральном регистре выдается ошибка, документ не сохраняется, следовательно, приходится выходить и заново входить в базу данных федерального регистра, заново вводить документ НПА и сохранять его. Также аналогичная проблема возникает при сохранении дополнительных сведений в базе данных ИС РУМО;
• при необходимости удаления дублей ошибочно внесенных документов в новой версии программного обеспечения у Управления нет технической возможности по устранению данных недостатков;
• при внесении в базу данных ИС РУМО нового устава муниципального образования невозможно к данному уставу муниципального образования прикрепить дополнительные сведения, а именно решение представительного органа муниципального образования, которым был принят данный устав муниципального образования. Следовательно, не представляется возможным сделать ссылку на данное решение представительного органа муниципального образования;
• на выделенных рабочих местах имеются проблемы при переносе сведений с внешних магнитных (электронных) носителей, поскольку данные носители не распознаются компьютером.

Существенным недостатком в работе новой версии программного обеспечения является отсутствие возможности специалистам Управления работать в АРМ «Администрирование», что требует направления заявок в службу технической поддержки ФБУ НЦПИ при Минюсте России для корректировки сведений, содержащихся в базах данных.

Так, например, специалисты Управления не имеют возможности самостоятельно корректировать список органов принятия НПА и уставов муниципальных образований (МПА).

Следует отметить, что корректировка сведений, содержащихся в базах данных, проводится службой технической поддержки ФБУ НЦПИ при Минюсте России в порядке очередности, в связи с чем необходимые работы проводятся в течение нескольких дней.

В этой связи полагаем целесообразным рассмотреть возможность расширения прав администрирования у территориальных органов Минюста России.

Управлением совместно со специалистами службы технической поддержки ФБУ НЦПИ при Минюсте России на постоянной основе ведется работа по устранению возникающих недостатков в работе баз данных. Однако в настоящее время выявленные недостатки в полном объеме не устранены.

2016

2015

2014

2013

2012

2011